Kiến nghị của Viện kiểm sát nhân dân trong thi hành án dân sự
15/12/2020
Điều 107 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Viện kiểm sát nhân dân( VKSND) thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp”. Một trong những công tác của VKSND khi thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp là kiểm sát việc thi hành án dân sự (THADS), thi hành án hành chính[1] (THAHC) [1] Điều 6 Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014
Kháng nghị, kiến nghị là một trong nhiều nhiệm vụ, quyền hạn quan trọng của VKSND khi thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp nói chung và kiểm sát hoạt động THADS, THAHC nói riêng. Theo Điều 28 Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân (Luật TCVKSND) một trong những nhiệm vụ quyền hạn của VKSND khi kiểm sát THADS, THAHC là kiến nghị Tòa án, cơ quan THADS cùng cấp và cấp dưới, Chấp hành viên, cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đầy đủ trách nhiệm trong việc thi hành án. Trường hợp hành vi, quyết định của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động tư pháp có vi phạm pháp luật ít nghiêm trọng, không thuộc trường hợp kháng nghị thì VKSND kiến nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân đó khắc phục vi phạm pháp luật và xử lý nghiêm minh người vi phạm pháp luật; nếu phát hiện sơ hở, thiếu sót trong hoạt động quản lý thì kiến nghị cơ quan, tổ chức hữu quan khắc phục và áp dụng các biện pháp phòng ngừa vi phạm pháp luật và tội phạm. Cơ quan, tổ chức và cá nhân liên quan có trách nhiệm xem xét, trả lời kiến nghị của VKSND theo quy định của pháp luật. (Điều 5 Luật TCVKSND)
Điểm đ khoản 2 Điều 12 Luật THADS cũng quy định: Khi kiểm sát THADS, VKSND có nhiệm vụ, quyền hạn kiến nghị xem xét hành vi, quyết định liên quan đến thi hành án có vi phạm pháp luật ít nghiêm trọng của Tòa án, cơ quan THADS cùng cấp hoặc cấp dưới, yêu cầu khắc phục vi phạm pháp luật và xử lý người vi phạm; kiến nghị cơ quan, tổ chức liên quan có sơ hở, thiếu sót trong hoạt động quản lý khắc phục nguyên nhân, điều kiện dẫn tới vi phạm pháp luật và áp dụng các biện pháp phòng ngừa.
Cũng tương tự như kháng nghị, đối tượng của Kiến nghị cũng là hành vi hoặc quyết định vi phạm pháp luật; hành vi có thể là đơn lẻ hoặc lặp đi lặp lại. Tuy nhiên đối với kháng nghị, tính chất của vi phạm pháp luật phải “nghiêm trọng”, có thể hiểu hành vi hoặc quyết định đó là cụ thể, trái với quy định của pháp luật, đã gây ra hậu quả hoặc sẽ gây ra hậu quả, xâm phạm quyền con người, quyền công dân, lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, xét thấy cần phải ngăn chặn hoặc phải khắc phục ngay. Còn đối với kiến nghị, tính chất của vi phạm ở mức độ ít nghiêm trọng (có thể hiểu là chưa đạt mức vi phạm nghiêm trọng như nêu trên). Ngoài ra, kiến nghị có thể áp dụng với các trường hợp hành vi hoặc quyết định tuy có tính chất vi phạm pháp luật nghiêm trọng nhưng không còn thời hạn kháng nghị. Bên cạnh đó, trường hợp phát hiện cơ quan, tổ chức có liên quan có sơ hở, thiếu sót trong hoạt động quản lý thì kiến nghị yêu cầu cơ quan, tổ chức khắc phục nguyên nhân, điều kiện dẫn tới vi phạm pháp luật và áp dụng biện pháp phòng ngừa[1].
Trong hoạt động kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong THADS, Điều 30 Luật TCVKSND quy định nhiệm vụ, quyền hạn của VKSND khi kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp là thực hiện quyền kiến nghị, kháng nghị theo quy định của pháp luật. Theo Điều 159 Luật THADS, VKSND kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo về THADS theo quy định của pháp luật. VKSND có kiến nghị đối với Cơ quan THADS cùng cấp và cấp dưới, cơ quan, tổ chức và cá nhân có trách nhiệm để đảm bảo việc giải quyết khiếu nại, tố cáo có căn cứ, đúng pháp luật
Điều 315 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “Viện kiểm sát kiểm sát việc tuân theo pháp luật của đương sự, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án (về vụ án hành chính), bảo đảm việc thi hành bản án, quyết định kịp thời, đầy đủ, đúng pháp luật. Viện kiểm sát có quyền kiến nghị với cơ quan, tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ thi hành án hành chính và cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức phải chấp hành bản án, quyết định của Tòa án để có biện pháp tổ chức thi hành nghiêm chỉnh bản án, quyết định của Tòa án”. Theo quy định này, khi kiểm sát việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính (trừ trường hợp thi hành phần về tài sản trong bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính), VKSND có quyền kiến nghị mà không có quyền kháng nghị.
Trong thực tiễn, quy đinh về quyền kiến nghị của VKSND hiện vẫn còn một số hạn chế, vướng mắc nhất định.
Điều 5 Luật TCVKSND có quy định về kháng nghị, kiến nghị của VKSND trong hoạt động tư pháp, tuy nhiên về khái niệm thế nào là “vi phạm pháp luật nghiêm trọng”; “vi phạm pháp luật ít nghiệm trọng” hiện nay vẫn chưa được làm rõ nên còn có những quan điểm khác nhau trong việc áp dụng pháp luật, đặc biệt là trong việc thực hiện quyền kiến nghị, kháng nghị.
Các quy định pháp luật hiện hành có quy định về thời hạn kháng nghị (Điều 160 Luật THADS) và quy định thời hạn để cơ quan, tổ chức, cá nhân bị kháng nghị có trách nhiệm thực hiện và trả lời cho VKS về kết quả thực hiện kháng nghị (Điều 161 Luật THADS) tuy nhiên lại chưa quy định về thời hạn kiến nghị và quy định về thời hạn trả lời và thực hiện kiến nghị. Mặc dù tại khoản 3 Điều 35 Quy chế công tác kiểm sát THADS, THAHC ban hành kèm theo Quyết định số 810/QĐ-VKSNDTC-V11 ngày 20/12/ 2016 của Viện trưởng VKSND tối cao quy định: “VKS đã kiến nghị có trách nhiệm theo dõi phúc tra việc thực hiện kiến nghị theo quy định tại khoản 3 Điều 34 của Quy chế”. Theo đó, thời hạn trả lời kiến nghị tương tự như quy định tại Điều 161 Luật THADS về thời hạn kháng nghị. Tuy nhiên vẫn cần thiết phải luật hóa rõ ràng quy định về thời hạn trả lời kiến nghị trong Luật THADS và pháp luật kiểm sát.
Điểm đ khoản 2 Điều 12 Luật THADS cũng quy định: Khi kiểm sát THADS, VKSND có nhiệm vụ, quyền hạn kiến nghị xem xét hành vi, quyết định liên quan đến thi hành án có vi phạm pháp luật ít nghiêm trọng của Tòa án, cơ quan THADS cùng cấp hoặc cấp dưới, yêu cầu khắc phục vi phạm pháp luật và xử lý người vi phạm; kiến nghị cơ quan, tổ chức liên quan có sơ hở, thiếu sót trong hoạt động quản lý khắc phục nguyên nhân, điều kiện dẫn tới vi phạm pháp luật và áp dụng các biện pháp phòng ngừa.
Cũng tương tự như kháng nghị, đối tượng của Kiến nghị cũng là hành vi hoặc quyết định vi phạm pháp luật; hành vi có thể là đơn lẻ hoặc lặp đi lặp lại. Tuy nhiên đối với kháng nghị, tính chất của vi phạm pháp luật phải “nghiêm trọng”, có thể hiểu hành vi hoặc quyết định đó là cụ thể, trái với quy định của pháp luật, đã gây ra hậu quả hoặc sẽ gây ra hậu quả, xâm phạm quyền con người, quyền công dân, lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, xét thấy cần phải ngăn chặn hoặc phải khắc phục ngay. Còn đối với kiến nghị, tính chất của vi phạm ở mức độ ít nghiêm trọng (có thể hiểu là chưa đạt mức vi phạm nghiêm trọng như nêu trên). Ngoài ra, kiến nghị có thể áp dụng với các trường hợp hành vi hoặc quyết định tuy có tính chất vi phạm pháp luật nghiêm trọng nhưng không còn thời hạn kháng nghị. Bên cạnh đó, trường hợp phát hiện cơ quan, tổ chức có liên quan có sơ hở, thiếu sót trong hoạt động quản lý thì kiến nghị yêu cầu cơ quan, tổ chức khắc phục nguyên nhân, điều kiện dẫn tới vi phạm pháp luật và áp dụng biện pháp phòng ngừa[1].
Trong hoạt động kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong THADS, Điều 30 Luật TCVKSND quy định nhiệm vụ, quyền hạn của VKSND khi kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp là thực hiện quyền kiến nghị, kháng nghị theo quy định của pháp luật. Theo Điều 159 Luật THADS, VKSND kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo về THADS theo quy định của pháp luật. VKSND có kiến nghị đối với Cơ quan THADS cùng cấp và cấp dưới, cơ quan, tổ chức và cá nhân có trách nhiệm để đảm bảo việc giải quyết khiếu nại, tố cáo có căn cứ, đúng pháp luật
Điều 315 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “Viện kiểm sát kiểm sát việc tuân theo pháp luật của đương sự, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án (về vụ án hành chính), bảo đảm việc thi hành bản án, quyết định kịp thời, đầy đủ, đúng pháp luật. Viện kiểm sát có quyền kiến nghị với cơ quan, tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ thi hành án hành chính và cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức phải chấp hành bản án, quyết định của Tòa án để có biện pháp tổ chức thi hành nghiêm chỉnh bản án, quyết định của Tòa án”. Theo quy định này, khi kiểm sát việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính (trừ trường hợp thi hành phần về tài sản trong bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính), VKSND có quyền kiến nghị mà không có quyền kháng nghị.
Trong thực tiễn, quy đinh về quyền kiến nghị của VKSND hiện vẫn còn một số hạn chế, vướng mắc nhất định.
Điều 5 Luật TCVKSND có quy định về kháng nghị, kiến nghị của VKSND trong hoạt động tư pháp, tuy nhiên về khái niệm thế nào là “vi phạm pháp luật nghiêm trọng”; “vi phạm pháp luật ít nghiệm trọng” hiện nay vẫn chưa được làm rõ nên còn có những quan điểm khác nhau trong việc áp dụng pháp luật, đặc biệt là trong việc thực hiện quyền kiến nghị, kháng nghị.
Các quy định pháp luật hiện hành có quy định về thời hạn kháng nghị (Điều 160 Luật THADS) và quy định thời hạn để cơ quan, tổ chức, cá nhân bị kháng nghị có trách nhiệm thực hiện và trả lời cho VKS về kết quả thực hiện kháng nghị (Điều 161 Luật THADS) tuy nhiên lại chưa quy định về thời hạn kiến nghị và quy định về thời hạn trả lời và thực hiện kiến nghị. Mặc dù tại khoản 3 Điều 35 Quy chế công tác kiểm sát THADS, THAHC ban hành kèm theo Quyết định số 810/QĐ-VKSNDTC-V11 ngày 20/12/ 2016 của Viện trưởng VKSND tối cao quy định: “VKS đã kiến nghị có trách nhiệm theo dõi phúc tra việc thực hiện kiến nghị theo quy định tại khoản 3 Điều 34 của Quy chế”. Theo đó, thời hạn trả lời kiến nghị tương tự như quy định tại Điều 161 Luật THADS về thời hạn kháng nghị. Tuy nhiên vẫn cần thiết phải luật hóa rõ ràng quy định về thời hạn trả lời kiến nghị trong Luật THADS và pháp luật kiểm sát.
Hoàng Thanh Hoa
Chi cục Thi hành án dân sự huyện Phú Xuyên
Chi cục Thi hành án dân sự huyện Phú Xuyên
[1] VKSND Tối cao, tài liệu Hội nghị “Nâng cao chất lượng công tác kiểm sát thi hành án dân sự, hành chính” tổ chức ngày 24/7/2017 tại Nghệ An, trang 68.