Một số nội dung cần tiếp tục cải cách tư pháp trong công tác thi hành án
06/10/2020
Trong quá trình hình thành và phát triển 75 năm qua của Nhà nước ta, cải cách tư pháp nói chung và cải cách tư pháp trong công tác thi hành án, trong đó có công tác thi hành án dân sự đã được triển khai thực hiện đạt kết quả khả quan trên nhiều lĩnh vực. Tuy nhiên cải cách tư pháp trong công tác thi hành án còn nhiều hạn chế, bất cập, vì thế cần tiếp tục thực hiện với một số nội dung sau đây:
1. Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 đề ra là đến năm 2010 phải “hoàn thành các nhiệm vụ mà Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 01/01/2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới”, trong đó có nhiều nội dung về thi hành án như nhiệm vụ “quản lý nhà nước về công tác thi hành án” được giao cho Bộ Tư pháp thực hiện. Nghị quyết số 49-NQ/TW cũng đề ra nhiệm vụ “chuẩn bị các điều kiện về cán bộ, cơ sở vật chất để thực hiện việc chuyển giao tổ chức và công tác thi hành án cho Bộ Tư pháp”.
Đánh giá kết quả 8 năm thực hiện Nghị quyết số 49-NQ/TW, tại Kết luận số 92-KL/TW ngày 12/3/2014 của Bộ Chính trị xác định “việc thực hiện Chiến lược cải cách tư pháp trong 8 năm qua đã đạt được nhiều kết quả quan trọng. Nhận thức của cán bộ, đảng viên về vai trò của hoạt động tư pháp, sự cần thiết phải đẩy mạnh cải cách tư pháp được nâng lên rõ rệt. Việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật liên quan đến tổ chức và hoạt động tư pháp có nhiều tiến bộ; đã sửa đổi, bổ sung nhiều quy định của pháp luật về hình sự, dân sự, tố tụng tư pháp, thi hành án”. Kết luận số 92-KL/TW ngày 12/3/2014 của Bộ Chính trị điều chỉnh một số nội dung về quan điểm và nhiệm vụ cải cách tư pháp nêu trong Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị, theo đó về quản lý công tác thi hành án dừng việc thực hiện chủ trương “chuẩn bị điều kiện về cán bộ, cơ sở vật chất để giao cho Bộ Tư pháp giúp Chính phủ thống nhất quản lý công tác thi hành án” nêu trong Nghị quyết số 49-NQ/TW. Tiếp tục thực hiện mô hình tổ chức các cơ quan thi hành án như hiện nay. Tăng cường trách nhiệm, quyền hạn của Tòa án nhân dân và Ủy ban nhân dân địa phương trong công tác thi hành án.
Nhiều nội dung khác về cải cách tư pháp trong công tác thi hành án cần tiếp tục tập trung thực hiện. Hơn nữa, Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Quốc hội xác định cải cách tư pháp đến năm 2020 nhưng hiện nay đã gần hết năm 2020, do đó Bộ Chính trị cần sớm ban hành Nghị quyết thay thế Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Quốc hội về cải cách tư pháp, trong đó có cải cách tư pháp trong công tác thi hành án nói chung và cải cách tư pháp trong thi hành án dân sự nói riêng.
2. Hoàn thiện pháp luật về thi hành án là một nội dung rất lớn và là yêu cầu cấp thiết trong cải cách tư pháp. Hiện nay, thi hành án ở nước ta xác định thành 03 loại gồm Thi hành án hình sự, Thi hành án dân sự và Thi hành án hành chính, được điều chỉnh bởi nhiều Luật, như: Bộ luật Tố tụng hình sự, Bộ luật Tố tụng dân sự, Luật Thi hành án dân sự, Luật Thi hành án hình sự, Luật Tố tụng hành chính v.v. dẫn đến tản mạn, không gắn kết giữa các loại hình thi hành án với nhau nên trong trường hợp nhất định làm hạn chế hiệu quả thi hành án. Bởi thế, cần sớm ban hành văn bản pháp luật ở hình thức Bộ luật thi hành án điều chỉnh tất cả các lĩnh vực thi hành án, tạo điều kiện thuận lợi trong việc tiếp cận, nhận thức và áp dụng thống nhất, đầy đủ các quy định pháp luật về thi hành án.
Việc xây dựng Bộ luật thi hành án là một trong những yêu cầu đã được đề ra tại Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010 “xây dựng Bộ luật thi hành án điều chỉnh tất cả các lĩnh vực thi hành án”, Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 đề ra là đến năm 2010 phải “hoàn thành các nhiệm vụ mà Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 01/01/2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới”. Kết luận số 01-KL/TW ngày 04/4/2016 của Bộ Chính trị xác định tiếp tục thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị khóa IX về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020. Vì vậy, việc xây dựng Bộ luật thi hành án điều chỉnh tất cả các lĩnh vực thi hành án là một đòi hỏi khách quan cả về mặt lý luận và thực tiễn nhằm thể chế hóa các nghị quyết nêu trên của Đảng, tạo cơ sở pháp lý để xây dựng, hoàn thiện các quy định pháp luật về thi hành án, khắc phục những điểm bất hợp lý, tháo gỡ khó khăn, vướng mắc tồn tại trong công tác thi hành án.
3. Cơ chế quản nhà nước về công tác thi hành án và cơ chế thi hành án ở Việt Nam như thế nào cho phù hợp ? Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2019 tại Khoản 3 Điều 6 có quy định nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ thống nhất quản lý công tác thi hành án. Tuy nhiên, hiện nay chưa có cơ quan nào giúp Chính phủ thống nhất quản lý công tác thi hành án mà đang do nhiều cơ quan khác nhau thực hiện: Bộ Công an chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện thống nhất quản lý nhà nước về thi hành án hình sự[1]. Bộ Quốc phòng chịu trách nhiệm quản lý công tác thi hành án hình sự trong Quân đội nhân dân[2]. Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về thi hành án dân sự[3]. Bộ Quốc phòng phối hợp với Bộ Tư pháp quản lý nhà nước về thi hành án dân sự trong quân đội[4]. Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về thi hành án hành chính[5].
Cơ chế quản lý thi hành án không thống nhất dẫn đến quản lý nhà nước về thi hành án chưa thực sự hiệu quả. Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về thi hành án dân sự, Bộ Quốc phòng phối hợp với Bộ Tư pháp quản lý nhà nước về thi hành án dân sự trong quân đội thì thực chất là Bộ Quốc phòng quản lý nhà nước về thi hành án dân sự trong quân đội, chưa rõ ràng cơ chế ràng buộc trách nhiệm của Bộ Tư pháp trong quản lý nhà nước về thi hành án dân sự trong quân đội.
Mặt khác, mô hình, hệ thống tổ chức thi hành án tản mạn, nhiều cơ quan, đơn vị trực tiếp thi hành án, với 03 loại hình thi hành án như đã nêu trên. Hệ thống tổ chức thi hành án hình sự gồm cơ quan quản lý thi hành án hình sự và cơ quan thi hành án hình sự. Cơ quan quản lý thi hành án hình sự bao gồm cơ quan quản lý thi hành án hình sự thuộc Bộ Công an và cơ quan quản lý thi hành án hình sự thuộc Bộ Quốc phòng. Cơ quan thi hành án hình sự bao gồm: Trại giam thuộc Bộ Công an, trại giam thuộc Bộ Quốc phòng, trại giam thuộc quân khu (Trại giam), cơ quan thi hành án hình sự Công an cấp tỉnh, Cơ quan thi hành án hình sự Công an cấp huyện; Cơ quan thi hành án hình sự cấp quân khu. Cơ quan được giao một số nhiệm vụ thi hành án hình sự bao gồm: Trại tạm giam thuộc Bộ Công an, trại tạm giam thuộc Bộ Quốc phòng, trại tạm giam thuộc Công an cấp tỉnh, trại tạm giam cấp quân khu (Trại tạm giam). Ủy ban nhân dân cấp xã. Đơn vị quân đội cấp trung đoàn và tương đương. Hệ thống tổ chức thi hành án dân sự bao gồm Cơ quan quản lý thi hành án dân sự và Cơ quan thi hành án dân sự. Cơ quan quản lý thi hành án dân sự có Cơ quan quản lý thi hành án dân sự thuộc Bộ Tư pháp và Cơ quan quản lý thi hành án thuộc Bộ Quốc phòng. Cơ quan thi hành án dân sự: Cơ quan thi hành án dân sự cấp tỉnh, cơ quan thi hành án dân sự cấp huyện, cơ quan thi hành án cấp quân khu. Việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính thì theo Điều 311 Luật Tố tụng hành chính được thực hiện bởi nhiều chủ thể như: Các bên đương sự phải tiếp tục thi hành quyết định về hành chính; người đứng đầu cơ quan, tổ chức đã ra quyết định kỷ luật buộc thôi việc phải thực hiện bản án, quyết định của Tòa án; quyết định về phần tài sản trong bản án, quyết định của Tòa án được thi hành theo quy định của pháp luật về thi hành án dân sự.
Như vậy, theo quy định hiện hành thì ở nước ta có hai cơ quan đồng thời giúp Chính phủ quản lý công tác thi hành án hình sự (Bộ Công an, Bộ Quốc phòng) và hai cơ quan đồng thời giúp Chính phủ quản lý công tác thi hành án dân sự (Bộ Tư pháp, Bộ Quốc phòng), một cơ quan giúp Chính phủ quản lý công tác thi hành án hành chính (Bộ Tư pháp). Vì thế không thể tránh khỏi sự thiếu tập trung, thống nhất trong công tác hoạch định chính sách, chỉ đạo, điều hành công tác thi hành án. Do đó, cần tập trung thống nhất về một đầu mối giúp Chính phủ thống nhất quản lý và tổ chức thi hành án tất cả các lĩnh vực thi hành án trong phạm vi toàn quốc.
Cơ chế thi hành án dân sự vừa giao cho cơ quan nhà nước vừa giao cho tổ chức không phải là cơ quan nhà nước thực hiện một số công việc thi hành án còn chưa hiệu quả. Nhiều địa phương vẫn chỉ có cơ quan thi hành án dân sự mà chưa có tổ chức ngoài Nhà nước thực hiện việc thi hành án. Năm 2019 (từ 01/10/2018 đến 30/9/2019) Cục Thi hành án dân sự và các Chi cục Thi hành án dân sự ở Lào Cai thụ lý 5.640 việc, tăng 304 việc (6%) so với cùng kỳ năm 2018. Kết quả xác minh phân loại có 4.645 việc có điều kiện thi hành (chiếm tỷ lệ 83%), tăng 246 việc (6%) so với cùng kỳ và 963 việc chưa có điều kiện thi hành (chiếm tỷ lệ 17%). Trong số có điều kiện thi hành, đã thi hành xong 4.314 việc, đạt tỷ lệ 92,87% (tăng 145 việc (3%) so với cùng kỳ. Tổng số tiền thụ lý 445.805.847.000 đồng, tăng 52.634.684.000 đồng (13%) so với cùng kỳ năm 2018. Kết quả xác minh phân loại có 165.805.634.000 đồng có điều kiện thi hành (chiếm tỷ lệ 38%), tăng 12.505.083.000 đồng (8%) và 271.999.723.000 đồng chưa có điều kiện thi hành (chiếm tỷ lệ 62 %). Trong số có điều kiện thi hành, đã thi hành xong 120.744.326.000 đồng, tăng 42.401.542.000 đồng (54%) so với cùng kỳ, đạt tỷ lệ 72,82%, tăng 21,82% so với cùng kỳ. Trong 10 tháng đầu năm 2020 (từ 01/10/2019 đến 31/7/2020), tổng số giải quyết là 4.670 việc, trong đó: Số cũ chuyển sang (trừ số đã chuyển sổ theo dõi riêng) là 779 việc; Số thụ lý mới là 3.891 việc, tăng 52 việc (tăng 1,3%) so với cùng kỳ năm 2019. Sau khi trừ đi số ủy thác 37 việc, số thu hồi, hủy quyết định thi hành án 12 việc, tổng số phải thi hành là 4.621 việc, trong đó: Số có điều kiện thi hành là 4.124 việc; số chưa có điều kiện thi hành (trừ số đã chuyển sổ theo dõi riêng) là 486 việc; số hoãn thi hành án là 7 việc; số tạm đình chỉ thi hành án là 4 việc trong tổng số phải thi hành. Trong số có điều kiện, số thi hành xong là 3.535 việc, tăng 3 việc (tăng 0,08%) so với cùng kỳ năm 2019; đạt tỷ lệ 85,72% (giảm 2,21%) so với cùng kỳ năm 2019 (vượt 4,22% so với chỉ tiêu của Tổng cục giao). Tổng số chưa có điều kiện thi hành đã đưa ra sổ theo dõi riêng là 515 việc; số việc chuyển kỳ sau 1.086 việc, giảm 325 việc (giảm 23%) so với cùng kỳ năm 2019. Về tiền: Tổng số giải quyết là 638.171.790 nghìn đồng, trong đó: Số cũ chuyển sang (trừ số đã chuyển sổ theo dõi riêng) là 164.348.960 nghìn đồng; số thụ lý mới là 473.822.830 nghìn đồng, tăng 342.997.184 nghìn đồng (tăng 262%) so với cùng kỳ năm 2019. Sau khi trừ đi số ủy thác 48.142.749 nghìn đồng, số thu hồi, hủy quyết định thi hành án 4.237.944 nghìn đồng, tổng số phải thi hành là 585.791.097 nghìn đồng, trong đó: Số có điều kiện thi hành là 370.379.474 nghìn đồng; số chưa có điều kiện thi hành (trừ số đã chuyển sổ theo dõi riêng) là 196.693.363 nghìn đồng trong tổng số phải thi hành; số hoãn thi hành án là 4.016.231 nghìn đồng; số tạm đình chỉ thi hành án là 14.702.029 nghìn đồng trong tổng số phải thi hành. Trong số có điều kiện, số thi hành xong là 84.124.309 nghìn đồng, giảm 11.245.600 nghìn đồng (giảm 11,8%) so với cùng kỳ năm 2019; đạt tỷ lệ 22,71% (giảm 37,61%) so với cùng kỳ năm 2019. Tổng số chưa có điều kiện thi hành đã đưa ra sổ theo dõi riêng là 152.712.071 nghìn đồng. Số tiền chuyển kỳ sau là 501.666.788 nghìn đồng, tăng 167.040.892 nghìn đồng (tăng 200%) so với cùng kỳ năm 2019.
Cơ chế theo dõi thi hành án hành chính theo Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và Nghị định số 71/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 của Chính phủ là cơ chế tự thi hành, do đó đối với những trường hợp bản án, quyết định bị chậm hoặc không được tổ chức thi hành vẫn chưa có những cơ chế cụ thể, đủ mạnh để thực hiện những biện pháp cưỡng chế thi hành án hành chính đối với người phải thi hành án. Tại Lào Cai, năm 2019 Tòa án nhân dân các cấp đã chuyển giao cho các cơ quan thi hành án dân sự 132 bản án, quyết định hành chính (trong đó, có 25 bản án, quyết định có nội dung theo dõi thi hành (tăng 10 bản án, quyết định (67%) so với cùng kỳ năm 2018), 107 bản án, quyết định không có nội dung theo dõi thi hành); cơ quan thi hành án dân sự thực hiện theo dõi 25 vụ việc (trong đó, kỳ trước chuyển sang là 0 việc, trong kỳ báo cáo là 25 việc). Các cơ quan quan thi hành án dân sự đã ra 25 văn bản thông báo tự nguyện thi hành án; đăng tải công khai 02 quyết định buộc thi hành án; tổ chức làm việc với người phải thi hành án là 02 vụ việc; có văn bản kiến nghị xử lý trách nhiệm đối với 02 vụ việc do vi phạm nghĩa vụ thi hành án. Kết quả theo dõi: thi hành xong 18 vụ việc, chưa thi hành xong 07 vụ việc. Trong 10 tháng đầu năm 2020, các cơ quan thi hành án dân sự toàn tỉnh tiếp nhận tổng số 118 bản án, quyết định về vụ án hành chính do Tòa án nhân dân chuyển giao; trong đó có 26 Bản án, Quyết định có nội dung theo dõi thi hành (tăng 03 bản án, quyết định so với cùng kỳ năm 2019), cơ quan thi hành án dân sự đã lập hồ sơ theo dõi và ra văn bản thông báo về trách nhiệm tự nguyện thi hành án; kết quả đã thi hành xong 15 việc, đang thi hành 11 việc.
4. Tăng cường trách nhiệm, quyền hạn của Tòa án nhân dân và chính quyền địa phương trong công tác thi hành án. Xác định rõ hơn nhiệm vụ, quyền hạn của Tòa án trong thi hành án, như phối hợp trong việc ban hành văn bản pháp luật về thi hành án; yêu cầu cơ quan thi hành án báo cáo kết quả thi hành bản án, quyết định trong trường hợp cần thiết; giải quyết yêu cầu, kiến nghị của cơ quan thi hành án về việc xem xét lại bản án, quyết định của Tòa án theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm trong thời hạn 90 ngày, kể từ ngày nhận được kiến nghị; thụ lý và kịp thời giải quyết yêu cầu của cơ quan thi hành án, đương sự về việc xác định quyền sở hữu, phân chia tài sản hoặc giải quyết tranh chấp về quyền sở hữu, sử dụng tài sản; hủy giấy tờ, giao dịch phát sinh trong quá trình thi hành án thuộc thẩm quyền của Tòa án; xem xét theo thủ tục tái thẩm quyết định miễn, giảm thi hành án theo quy định của pháp luật; khi xét xử lại vụ án mà bản án, quyết định đã bị hủy một phần hoặc toàn bộ theo quyết định giám đốc thẩm, tái thẩm, Tòa án phải giải quyết vấn đề tài sản, nghĩa vụ đã được thi hành theo bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật nhưng bị hủy. Quy định rõ cơ chế để bảo đảm bản án, quyết định được ban hành phải có tính khả thi, Tòa án kịp thời áp dụng các biện pháp khẩn cấp tạm thời đảm bảo cho việc xét xử và thi hành án và quy định rõ hơn trách nhiệm của Tòa án trong việc khắc phục hậu quả các bản án, quyết định đã được thi hành xong nhưng quyết định giám đốc thẩm, tái thẩm làm thay đổi các nội dung đã quyết định trước đó, quy định trách nhiệm của Toà án trong việc theo dõi, kiểm soát, thống kê các bản án, quyết định đã được ra quyết định thi hành án và kết quả thi hành án.
Tăng cường và quy định hợp lý hơn về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương trong cưỡng chế thi hành án. Theo đó, tăng cường trách nhiệm của Hội đồng nhân dân trong giám sát thi hành án vì hiện nay chưa có quy định cụ thể nào về nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân trong cưỡng chế thi hành án. Bỏ quy định Ủy ban nhân dân chỉ đạo việc tổ chức cưỡng chế thi hành các vụ án lớn, phức tạp, có ảnh hưởng đến an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội ở địa phương theo đề nghị của Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự tại khoản 2 Điều 173 và khoản 2 Điều 174 Luật Thi hành án dân sự. Bởi lẽ, thi hành án dân sự là hoạt động tố tụng độc lập và thẩm quyền cưỡng chế thi hành án dân sự đã được trao cho chức danh cụ thể thực hiện và chịu trách nhiệm về việc làm của mình nên không thể thực hiện theo chỉ đạo của cơ quan, cá nhân khác. Do đó, quy định Ủy ban nhân dân, Hội đồng nhân dân chỉ đạo việc phối hợp các cơ quan có liên quan trong cưỡng chế thi hành án dân sự đối với vụ án lớn, phức tạp, có ảnh hưởng đến an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội ở địa phương. Bên cạnh đó, cần quy định rõ những trường hợp nào là vụ án lớn, phức tạp, có ảnh hưởng đến an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội ở địa phương do Ủy ban nhân dân, Hội đồng nhân dân chỉ đạo việc phối hợp các cơ quan có liên quan trong cưỡng chế thi hành án dân sự, với những tiêu chí cụ thể về giá trị tài sản, mức độ ảnh hưởng về uy tín, danh dự, thiệt hại về tài sản nếu có. Xác định rõ trách nhiệm của Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn và của cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện trong thi hành án.
5. Đẩy mạnh xã hội hóa nhiều lĩnh vực trong công tác thi hành án để giảm bớt gánh nặng của Nhà nước. Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị xác định “từng bước thực hiện việc xã hội hóa và quy định những hình thức, thủ tục để giao cho tổ chức không phải là cơ quan nhà nước thực hiện một số công việc thi hành án”. Chủ trương này được thực hiện thể hiện rõ nhất là việc tổ chức thực hiện thí điểm chế định Thừa phát lại tại một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương theo Nghị quyết Nghị quyết số 24/2008/QH12 ngày 14/11/2006, Nghị quyết số 36/2012/QH12 ngày 23/11/2012 của Quốc hội; chấm dứt việc thí điểm và cho thực hiện chế định Thừa phát lại trong phạm vi cả nước Nghị quyết số 107/2015/QH13 ngày 26/11/2015 của Quốc hội và Nghị định số 08/2020/NĐ-CP ngày 08/01/2020 của Chính phủ, với 04 nhóm công việc được làm gồm: Tống đạt giấy tờ, hồ sơ, tài liệu; lập vi bằng theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức; xác minh điều kiện thi hành án theo yêu cầu của đương sự và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan; tổ chức thi hành các bản án, quyết định của Tòa án theo yêu cầu của đương sự theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy Thừa phát lại hiệu quả hoạt động chưa cao, chưa được triển khai được ở tất cả các địa phương, đặc biệt là khu vực miền núi và nông thôn như ở Lào Cai. Hơn nữa, lĩnh vực thi hành án hình sự, thi hành án hành chính thì chưa rõ ràng nội dung xã hội hóa, nhất là những quy định về hình thức, thủ tục để giao cho tổ chức không phải là cơ quan nhà nước thực hiện một số công việc thi hành án.
TS. Lê Anh Tuấn
Cục trưởng Cục Thi hành án dân sự tỉnh Lào Cai
Đánh giá kết quả 8 năm thực hiện Nghị quyết số 49-NQ/TW, tại Kết luận số 92-KL/TW ngày 12/3/2014 của Bộ Chính trị xác định “việc thực hiện Chiến lược cải cách tư pháp trong 8 năm qua đã đạt được nhiều kết quả quan trọng. Nhận thức của cán bộ, đảng viên về vai trò của hoạt động tư pháp, sự cần thiết phải đẩy mạnh cải cách tư pháp được nâng lên rõ rệt. Việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật liên quan đến tổ chức và hoạt động tư pháp có nhiều tiến bộ; đã sửa đổi, bổ sung nhiều quy định của pháp luật về hình sự, dân sự, tố tụng tư pháp, thi hành án”. Kết luận số 92-KL/TW ngày 12/3/2014 của Bộ Chính trị điều chỉnh một số nội dung về quan điểm và nhiệm vụ cải cách tư pháp nêu trong Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị, theo đó về quản lý công tác thi hành án dừng việc thực hiện chủ trương “chuẩn bị điều kiện về cán bộ, cơ sở vật chất để giao cho Bộ Tư pháp giúp Chính phủ thống nhất quản lý công tác thi hành án” nêu trong Nghị quyết số 49-NQ/TW. Tiếp tục thực hiện mô hình tổ chức các cơ quan thi hành án như hiện nay. Tăng cường trách nhiệm, quyền hạn của Tòa án nhân dân và Ủy ban nhân dân địa phương trong công tác thi hành án.
Nhiều nội dung khác về cải cách tư pháp trong công tác thi hành án cần tiếp tục tập trung thực hiện. Hơn nữa, Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Quốc hội xác định cải cách tư pháp đến năm 2020 nhưng hiện nay đã gần hết năm 2020, do đó Bộ Chính trị cần sớm ban hành Nghị quyết thay thế Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Quốc hội về cải cách tư pháp, trong đó có cải cách tư pháp trong công tác thi hành án nói chung và cải cách tư pháp trong thi hành án dân sự nói riêng.
2. Hoàn thiện pháp luật về thi hành án là một nội dung rất lớn và là yêu cầu cấp thiết trong cải cách tư pháp. Hiện nay, thi hành án ở nước ta xác định thành 03 loại gồm Thi hành án hình sự, Thi hành án dân sự và Thi hành án hành chính, được điều chỉnh bởi nhiều Luật, như: Bộ luật Tố tụng hình sự, Bộ luật Tố tụng dân sự, Luật Thi hành án dân sự, Luật Thi hành án hình sự, Luật Tố tụng hành chính v.v. dẫn đến tản mạn, không gắn kết giữa các loại hình thi hành án với nhau nên trong trường hợp nhất định làm hạn chế hiệu quả thi hành án. Bởi thế, cần sớm ban hành văn bản pháp luật ở hình thức Bộ luật thi hành án điều chỉnh tất cả các lĩnh vực thi hành án, tạo điều kiện thuận lợi trong việc tiếp cận, nhận thức và áp dụng thống nhất, đầy đủ các quy định pháp luật về thi hành án.
Việc xây dựng Bộ luật thi hành án là một trong những yêu cầu đã được đề ra tại Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010 “xây dựng Bộ luật thi hành án điều chỉnh tất cả các lĩnh vực thi hành án”, Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 đề ra là đến năm 2010 phải “hoàn thành các nhiệm vụ mà Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 01/01/2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới”. Kết luận số 01-KL/TW ngày 04/4/2016 của Bộ Chính trị xác định tiếp tục thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị khóa IX về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020. Vì vậy, việc xây dựng Bộ luật thi hành án điều chỉnh tất cả các lĩnh vực thi hành án là một đòi hỏi khách quan cả về mặt lý luận và thực tiễn nhằm thể chế hóa các nghị quyết nêu trên của Đảng, tạo cơ sở pháp lý để xây dựng, hoàn thiện các quy định pháp luật về thi hành án, khắc phục những điểm bất hợp lý, tháo gỡ khó khăn, vướng mắc tồn tại trong công tác thi hành án.
3. Cơ chế quản nhà nước về công tác thi hành án và cơ chế thi hành án ở Việt Nam như thế nào cho phù hợp ? Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2019 tại Khoản 3 Điều 6 có quy định nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ thống nhất quản lý công tác thi hành án. Tuy nhiên, hiện nay chưa có cơ quan nào giúp Chính phủ thống nhất quản lý công tác thi hành án mà đang do nhiều cơ quan khác nhau thực hiện: Bộ Công an chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện thống nhất quản lý nhà nước về thi hành án hình sự[1]. Bộ Quốc phòng chịu trách nhiệm quản lý công tác thi hành án hình sự trong Quân đội nhân dân[2]. Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về thi hành án dân sự[3]. Bộ Quốc phòng phối hợp với Bộ Tư pháp quản lý nhà nước về thi hành án dân sự trong quân đội[4]. Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về thi hành án hành chính[5].
Cơ chế quản lý thi hành án không thống nhất dẫn đến quản lý nhà nước về thi hành án chưa thực sự hiệu quả. Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về thi hành án dân sự, Bộ Quốc phòng phối hợp với Bộ Tư pháp quản lý nhà nước về thi hành án dân sự trong quân đội thì thực chất là Bộ Quốc phòng quản lý nhà nước về thi hành án dân sự trong quân đội, chưa rõ ràng cơ chế ràng buộc trách nhiệm của Bộ Tư pháp trong quản lý nhà nước về thi hành án dân sự trong quân đội.
Mặt khác, mô hình, hệ thống tổ chức thi hành án tản mạn, nhiều cơ quan, đơn vị trực tiếp thi hành án, với 03 loại hình thi hành án như đã nêu trên. Hệ thống tổ chức thi hành án hình sự gồm cơ quan quản lý thi hành án hình sự và cơ quan thi hành án hình sự. Cơ quan quản lý thi hành án hình sự bao gồm cơ quan quản lý thi hành án hình sự thuộc Bộ Công an và cơ quan quản lý thi hành án hình sự thuộc Bộ Quốc phòng. Cơ quan thi hành án hình sự bao gồm: Trại giam thuộc Bộ Công an, trại giam thuộc Bộ Quốc phòng, trại giam thuộc quân khu (Trại giam), cơ quan thi hành án hình sự Công an cấp tỉnh, Cơ quan thi hành án hình sự Công an cấp huyện; Cơ quan thi hành án hình sự cấp quân khu. Cơ quan được giao một số nhiệm vụ thi hành án hình sự bao gồm: Trại tạm giam thuộc Bộ Công an, trại tạm giam thuộc Bộ Quốc phòng, trại tạm giam thuộc Công an cấp tỉnh, trại tạm giam cấp quân khu (Trại tạm giam). Ủy ban nhân dân cấp xã. Đơn vị quân đội cấp trung đoàn và tương đương. Hệ thống tổ chức thi hành án dân sự bao gồm Cơ quan quản lý thi hành án dân sự và Cơ quan thi hành án dân sự. Cơ quan quản lý thi hành án dân sự có Cơ quan quản lý thi hành án dân sự thuộc Bộ Tư pháp và Cơ quan quản lý thi hành án thuộc Bộ Quốc phòng. Cơ quan thi hành án dân sự: Cơ quan thi hành án dân sự cấp tỉnh, cơ quan thi hành án dân sự cấp huyện, cơ quan thi hành án cấp quân khu. Việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính thì theo Điều 311 Luật Tố tụng hành chính được thực hiện bởi nhiều chủ thể như: Các bên đương sự phải tiếp tục thi hành quyết định về hành chính; người đứng đầu cơ quan, tổ chức đã ra quyết định kỷ luật buộc thôi việc phải thực hiện bản án, quyết định của Tòa án; quyết định về phần tài sản trong bản án, quyết định của Tòa án được thi hành theo quy định của pháp luật về thi hành án dân sự.
Như vậy, theo quy định hiện hành thì ở nước ta có hai cơ quan đồng thời giúp Chính phủ quản lý công tác thi hành án hình sự (Bộ Công an, Bộ Quốc phòng) và hai cơ quan đồng thời giúp Chính phủ quản lý công tác thi hành án dân sự (Bộ Tư pháp, Bộ Quốc phòng), một cơ quan giúp Chính phủ quản lý công tác thi hành án hành chính (Bộ Tư pháp). Vì thế không thể tránh khỏi sự thiếu tập trung, thống nhất trong công tác hoạch định chính sách, chỉ đạo, điều hành công tác thi hành án. Do đó, cần tập trung thống nhất về một đầu mối giúp Chính phủ thống nhất quản lý và tổ chức thi hành án tất cả các lĩnh vực thi hành án trong phạm vi toàn quốc.
Cơ chế thi hành án dân sự vừa giao cho cơ quan nhà nước vừa giao cho tổ chức không phải là cơ quan nhà nước thực hiện một số công việc thi hành án còn chưa hiệu quả. Nhiều địa phương vẫn chỉ có cơ quan thi hành án dân sự mà chưa có tổ chức ngoài Nhà nước thực hiện việc thi hành án. Năm 2019 (từ 01/10/2018 đến 30/9/2019) Cục Thi hành án dân sự và các Chi cục Thi hành án dân sự ở Lào Cai thụ lý 5.640 việc, tăng 304 việc (6%) so với cùng kỳ năm 2018. Kết quả xác minh phân loại có 4.645 việc có điều kiện thi hành (chiếm tỷ lệ 83%), tăng 246 việc (6%) so với cùng kỳ và 963 việc chưa có điều kiện thi hành (chiếm tỷ lệ 17%). Trong số có điều kiện thi hành, đã thi hành xong 4.314 việc, đạt tỷ lệ 92,87% (tăng 145 việc (3%) so với cùng kỳ. Tổng số tiền thụ lý 445.805.847.000 đồng, tăng 52.634.684.000 đồng (13%) so với cùng kỳ năm 2018. Kết quả xác minh phân loại có 165.805.634.000 đồng có điều kiện thi hành (chiếm tỷ lệ 38%), tăng 12.505.083.000 đồng (8%) và 271.999.723.000 đồng chưa có điều kiện thi hành (chiếm tỷ lệ 62 %). Trong số có điều kiện thi hành, đã thi hành xong 120.744.326.000 đồng, tăng 42.401.542.000 đồng (54%) so với cùng kỳ, đạt tỷ lệ 72,82%, tăng 21,82% so với cùng kỳ. Trong 10 tháng đầu năm 2020 (từ 01/10/2019 đến 31/7/2020), tổng số giải quyết là 4.670 việc, trong đó: Số cũ chuyển sang (trừ số đã chuyển sổ theo dõi riêng) là 779 việc; Số thụ lý mới là 3.891 việc, tăng 52 việc (tăng 1,3%) so với cùng kỳ năm 2019. Sau khi trừ đi số ủy thác 37 việc, số thu hồi, hủy quyết định thi hành án 12 việc, tổng số phải thi hành là 4.621 việc, trong đó: Số có điều kiện thi hành là 4.124 việc; số chưa có điều kiện thi hành (trừ số đã chuyển sổ theo dõi riêng) là 486 việc; số hoãn thi hành án là 7 việc; số tạm đình chỉ thi hành án là 4 việc trong tổng số phải thi hành. Trong số có điều kiện, số thi hành xong là 3.535 việc, tăng 3 việc (tăng 0,08%) so với cùng kỳ năm 2019; đạt tỷ lệ 85,72% (giảm 2,21%) so với cùng kỳ năm 2019 (vượt 4,22% so với chỉ tiêu của Tổng cục giao). Tổng số chưa có điều kiện thi hành đã đưa ra sổ theo dõi riêng là 515 việc; số việc chuyển kỳ sau 1.086 việc, giảm 325 việc (giảm 23%) so với cùng kỳ năm 2019. Về tiền: Tổng số giải quyết là 638.171.790 nghìn đồng, trong đó: Số cũ chuyển sang (trừ số đã chuyển sổ theo dõi riêng) là 164.348.960 nghìn đồng; số thụ lý mới là 473.822.830 nghìn đồng, tăng 342.997.184 nghìn đồng (tăng 262%) so với cùng kỳ năm 2019. Sau khi trừ đi số ủy thác 48.142.749 nghìn đồng, số thu hồi, hủy quyết định thi hành án 4.237.944 nghìn đồng, tổng số phải thi hành là 585.791.097 nghìn đồng, trong đó: Số có điều kiện thi hành là 370.379.474 nghìn đồng; số chưa có điều kiện thi hành (trừ số đã chuyển sổ theo dõi riêng) là 196.693.363 nghìn đồng trong tổng số phải thi hành; số hoãn thi hành án là 4.016.231 nghìn đồng; số tạm đình chỉ thi hành án là 14.702.029 nghìn đồng trong tổng số phải thi hành. Trong số có điều kiện, số thi hành xong là 84.124.309 nghìn đồng, giảm 11.245.600 nghìn đồng (giảm 11,8%) so với cùng kỳ năm 2019; đạt tỷ lệ 22,71% (giảm 37,61%) so với cùng kỳ năm 2019. Tổng số chưa có điều kiện thi hành đã đưa ra sổ theo dõi riêng là 152.712.071 nghìn đồng. Số tiền chuyển kỳ sau là 501.666.788 nghìn đồng, tăng 167.040.892 nghìn đồng (tăng 200%) so với cùng kỳ năm 2019.
Cơ chế theo dõi thi hành án hành chính theo Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và Nghị định số 71/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 của Chính phủ là cơ chế tự thi hành, do đó đối với những trường hợp bản án, quyết định bị chậm hoặc không được tổ chức thi hành vẫn chưa có những cơ chế cụ thể, đủ mạnh để thực hiện những biện pháp cưỡng chế thi hành án hành chính đối với người phải thi hành án. Tại Lào Cai, năm 2019 Tòa án nhân dân các cấp đã chuyển giao cho các cơ quan thi hành án dân sự 132 bản án, quyết định hành chính (trong đó, có 25 bản án, quyết định có nội dung theo dõi thi hành (tăng 10 bản án, quyết định (67%) so với cùng kỳ năm 2018), 107 bản án, quyết định không có nội dung theo dõi thi hành); cơ quan thi hành án dân sự thực hiện theo dõi 25 vụ việc (trong đó, kỳ trước chuyển sang là 0 việc, trong kỳ báo cáo là 25 việc). Các cơ quan quan thi hành án dân sự đã ra 25 văn bản thông báo tự nguyện thi hành án; đăng tải công khai 02 quyết định buộc thi hành án; tổ chức làm việc với người phải thi hành án là 02 vụ việc; có văn bản kiến nghị xử lý trách nhiệm đối với 02 vụ việc do vi phạm nghĩa vụ thi hành án. Kết quả theo dõi: thi hành xong 18 vụ việc, chưa thi hành xong 07 vụ việc. Trong 10 tháng đầu năm 2020, các cơ quan thi hành án dân sự toàn tỉnh tiếp nhận tổng số 118 bản án, quyết định về vụ án hành chính do Tòa án nhân dân chuyển giao; trong đó có 26 Bản án, Quyết định có nội dung theo dõi thi hành (tăng 03 bản án, quyết định so với cùng kỳ năm 2019), cơ quan thi hành án dân sự đã lập hồ sơ theo dõi và ra văn bản thông báo về trách nhiệm tự nguyện thi hành án; kết quả đã thi hành xong 15 việc, đang thi hành 11 việc.
4. Tăng cường trách nhiệm, quyền hạn của Tòa án nhân dân và chính quyền địa phương trong công tác thi hành án. Xác định rõ hơn nhiệm vụ, quyền hạn của Tòa án trong thi hành án, như phối hợp trong việc ban hành văn bản pháp luật về thi hành án; yêu cầu cơ quan thi hành án báo cáo kết quả thi hành bản án, quyết định trong trường hợp cần thiết; giải quyết yêu cầu, kiến nghị của cơ quan thi hành án về việc xem xét lại bản án, quyết định của Tòa án theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm trong thời hạn 90 ngày, kể từ ngày nhận được kiến nghị; thụ lý và kịp thời giải quyết yêu cầu của cơ quan thi hành án, đương sự về việc xác định quyền sở hữu, phân chia tài sản hoặc giải quyết tranh chấp về quyền sở hữu, sử dụng tài sản; hủy giấy tờ, giao dịch phát sinh trong quá trình thi hành án thuộc thẩm quyền của Tòa án; xem xét theo thủ tục tái thẩm quyết định miễn, giảm thi hành án theo quy định của pháp luật; khi xét xử lại vụ án mà bản án, quyết định đã bị hủy một phần hoặc toàn bộ theo quyết định giám đốc thẩm, tái thẩm, Tòa án phải giải quyết vấn đề tài sản, nghĩa vụ đã được thi hành theo bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật nhưng bị hủy. Quy định rõ cơ chế để bảo đảm bản án, quyết định được ban hành phải có tính khả thi, Tòa án kịp thời áp dụng các biện pháp khẩn cấp tạm thời đảm bảo cho việc xét xử và thi hành án và quy định rõ hơn trách nhiệm của Tòa án trong việc khắc phục hậu quả các bản án, quyết định đã được thi hành xong nhưng quyết định giám đốc thẩm, tái thẩm làm thay đổi các nội dung đã quyết định trước đó, quy định trách nhiệm của Toà án trong việc theo dõi, kiểm soát, thống kê các bản án, quyết định đã được ra quyết định thi hành án và kết quả thi hành án.
Tăng cường và quy định hợp lý hơn về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương trong cưỡng chế thi hành án. Theo đó, tăng cường trách nhiệm của Hội đồng nhân dân trong giám sát thi hành án vì hiện nay chưa có quy định cụ thể nào về nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân trong cưỡng chế thi hành án. Bỏ quy định Ủy ban nhân dân chỉ đạo việc tổ chức cưỡng chế thi hành các vụ án lớn, phức tạp, có ảnh hưởng đến an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội ở địa phương theo đề nghị của Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự tại khoản 2 Điều 173 và khoản 2 Điều 174 Luật Thi hành án dân sự. Bởi lẽ, thi hành án dân sự là hoạt động tố tụng độc lập và thẩm quyền cưỡng chế thi hành án dân sự đã được trao cho chức danh cụ thể thực hiện và chịu trách nhiệm về việc làm của mình nên không thể thực hiện theo chỉ đạo của cơ quan, cá nhân khác. Do đó, quy định Ủy ban nhân dân, Hội đồng nhân dân chỉ đạo việc phối hợp các cơ quan có liên quan trong cưỡng chế thi hành án dân sự đối với vụ án lớn, phức tạp, có ảnh hưởng đến an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội ở địa phương. Bên cạnh đó, cần quy định rõ những trường hợp nào là vụ án lớn, phức tạp, có ảnh hưởng đến an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội ở địa phương do Ủy ban nhân dân, Hội đồng nhân dân chỉ đạo việc phối hợp các cơ quan có liên quan trong cưỡng chế thi hành án dân sự, với những tiêu chí cụ thể về giá trị tài sản, mức độ ảnh hưởng về uy tín, danh dự, thiệt hại về tài sản nếu có. Xác định rõ trách nhiệm của Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn và của cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện trong thi hành án.
5. Đẩy mạnh xã hội hóa nhiều lĩnh vực trong công tác thi hành án để giảm bớt gánh nặng của Nhà nước. Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị xác định “từng bước thực hiện việc xã hội hóa và quy định những hình thức, thủ tục để giao cho tổ chức không phải là cơ quan nhà nước thực hiện một số công việc thi hành án”. Chủ trương này được thực hiện thể hiện rõ nhất là việc tổ chức thực hiện thí điểm chế định Thừa phát lại tại một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương theo Nghị quyết Nghị quyết số 24/2008/QH12 ngày 14/11/2006, Nghị quyết số 36/2012/QH12 ngày 23/11/2012 của Quốc hội; chấm dứt việc thí điểm và cho thực hiện chế định Thừa phát lại trong phạm vi cả nước Nghị quyết số 107/2015/QH13 ngày 26/11/2015 của Quốc hội và Nghị định số 08/2020/NĐ-CP ngày 08/01/2020 của Chính phủ, với 04 nhóm công việc được làm gồm: Tống đạt giấy tờ, hồ sơ, tài liệu; lập vi bằng theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức; xác minh điều kiện thi hành án theo yêu cầu của đương sự và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan; tổ chức thi hành các bản án, quyết định của Tòa án theo yêu cầu của đương sự theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy Thừa phát lại hiệu quả hoạt động chưa cao, chưa được triển khai được ở tất cả các địa phương, đặc biệt là khu vực miền núi và nông thôn như ở Lào Cai. Hơn nữa, lĩnh vực thi hành án hình sự, thi hành án hành chính thì chưa rõ ràng nội dung xã hội hóa, nhất là những quy định về hình thức, thủ tục để giao cho tổ chức không phải là cơ quan nhà nước thực hiện một số công việc thi hành án.
TS. Lê Anh Tuấn
Cục trưởng Cục Thi hành án dân sự tỉnh Lào Cai
[1] Khoản 1 Điều 195 Luật Thi hành án hình sự năm 2019.
[2] Khoản 1 Điều 196 Luật Thi hành án hình sự năm 2019.
[3] Khoản 1 Điều 167 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2014.
[4] Khoản 1 Điều 168 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2014.
[5] Khoản 2 Điều 313 Luật Tố Tụng hành chính năm 2015.