Nâng cao hiệu quả hoạt động của Thừa phát lại góp phần cải cách tư pháp trong thi hành án dân sự ở Việt Nam

Chế định Thừa phát lại tại Việt Nam hình thành và phát triển với quá trình có những giai đoạn gắn liền với bối cảnh lịch sử, thể chế chính trị trong từng thời kỳ, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Sự tái lập và phát triển chế định Thừa phát lại trong thời gian qua là chủ trương cải cách tư pháp, xã hội hóa hoạt động THADS.
Trong thời gian qua, Thừa phát lại đã hoạt động đạt được nhiều kết quả, tính đến 30/9/2024, cả nước có 422 Thừa phát lại, 207 Văn phòng Thừa phát lại tại 51/63 tỉnh, thành phố. Các Văn phòng Thừa phát lại trên cả nước đã tống đạt được 3.993.687 văn bản, lập 479.264 vi bằng, xác minh điều kiện thi hành án 23 việc, trực tiếp tổ chức thi hành án 32 vụ việc; đạt tổng doanh thu hơn 890 tỷ đồng, trong đó hoạt động lập vi bằng chiếm tỷ trọng lớn với doanh thu hơn 479 tỷ đồng, tống đạt với doanh thu trên 359 tỷ đồng, hoạt động xác minh điều kiện thi hành án và trực tiếp tổ chức thi hành án đạt 1.006.748.000 đồng[1]. Tuy nhiên, còn nhiều bất cập, khó khăn, vướng mắc cần những giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của Thừa phát lại, góp phần cải cách tư pháp ttrong thi hành án dân sự, theo đó cần:
1. Đổi mới tên gọi Thừa phát lại thành Thừa hành viên để định vị rõ vai trò và nhận thức đối với chức danh
Thuật ngữ "Thừa phát lại" mang nặng dấu ấn của ngôn ngữ Hán - Việt cổ và bối cảnh du nhập từ pháp luật Pháp, có thể gây hiểu lầm về một chức danh mang tính thụ động, chỉ "thừa lệnh" để thi hành. Tên gọi này không bao quát được hết tính chất phức hợp, chủ động và chuyên nghiệp của một người hành nghề pháp luật, đặc biệt trong hoạt động lập vi bằng là hoạt động mang tính sáng tạo và đòi hỏi sự am hiểu sâu sắc về pháp luật, hơn nữa tạo ra rào cản trong giao tiếp và hội nhập pháp lý quốc tế. Luận giải một cách khoa học, tên gọi "Thừa phát lại" với dấu ấn của pháp luật thực định Pháp đã không còn phản ánh đúng bản chất và phạm vi hoạt động của chức danh này trong bối cảnh mới, hàm chứa tính thụ động, thừa lệnh.
Đổi tên thành "Thừa hành viên" là một lựa chọn tối ưu, phản ánh đúng bản chất chủ động "thực thi, thi hành" pháp luật. Tên gọi mới mang ngữ nghĩa chủ động "thừa hành", phản ánh chính xác bản chất của một chức danh tư pháp bổ trợ được Nhà nước trao quyền, có phạm vi hoạt động đa dạng, bao quát được cả ba lĩnh vực hiện hành là THADS, tống đạt và lập vi bằng, đồng thời sẵn sàng đón nhận những công việc cần thiết khác phát sinh trong đời sống xã hội được Nhà nước giao cho thực hiện. Về mặt phạm vi, tên gọi Thừa hành viên có tính bao quát cao, có thể bao hàm tất cả các lĩnh vực hoạt động THADS, tống đạt văn bản (thực thi một thủ tục tố tụng) và lập vi bằng (thực thi quyền tạo lập chứng cứ của công dân). Về tính hiện đại và hội nhập thì đây là một thuật ngữ dễ hiểu, hiện đại, tạo thuận lợi cho quá trình hội nhập hoặc tương đồng với các chức danh tư pháp, bổ trợ tư pháp ở Việt Nam hiện nay như Điều tra viên, Kiểm sát viên, Chấp hành viên, Đấu giá viên, Trọng tài viên, Quản tài viên. Sự thay đổi tên gọi Thừa hành viên không phải là một sự điều chỉnh về ngôn từ mà là một tuyên ngôn mạnh mẽ về việc tái định vị vai trò, địa vị pháp lý của Thừa hành viên theo hướng chuyên nghiệp, độc lập và hiện đại, tạo nền tảng vững chắc cho các cải cách tiếp theo trong công tác tư pháp, THADS ở Việt Nam.
Đối với tên gọi tổ chức hành nghề của Thừa hành viên cần cân nhắc lựa chọn.  Phương án 1: "Văn phòng THADS" thì tên gọi này có ưu điểm là trực quan, dễ liên tưởng đến chức năng chính là THADS, tuy nhiên lại mang những nhược điểm nhất định. Thứ nhất, quá hẹp, bỏ qua hai chức năng quan trọng là tống đạt và lập vi bằng. Thứ hai, dễ gây ra sự nhầm lẫn với cơ quan THADS của Nhà nước. Sự nhầm lẫn này có thể dẫn đến việc đương sự, người dân không phân biệt được đâu là quyền hạn, trách nhiệm hoặc dịch vụ công do Nhà nước thực hiện và đâu là dịch vụ do chủ thể xã hội hóa cung cấp, không bảo đảm nguyên tắc xã hội hóa và có thể dẫn đến lạm dụng quyền lực Nhà nước của Thừa hành viên. Phương án 2: "Văn phòng Thừa hành viên" thì tên gọi này tạo ra sự đồng bộ, nhất quán và logic giữa chức danh cá nhân và tổ chức hành nghề. Tên gọi này khẳng định rõ đây là một tổ chức của những người có trình độ pháp luật, các chuyên gia pháp lý chuyên ngành hành nghề tự do, cung cấp các dịch vụ "thừa hành" được Nhà nước trao quyền theo quy định của pháp luật, tạo ra một thương hiệu riêng, độc lập, không thể nhầm lẫn với bất kỳ cơ quan nhà nước nào, thể hiện đúng bản chất của xã hội hóa trong hoạt động THADS.
Việc đổi tên gọi thành Thừa hành viên và Văn phòng Thừa hành viên không chỉ là một cuộc cách mạng về tên gọi mà còn là sự khẳng định một cách mạnh mẽ về vị thế pháp lý độc lập, chuyên nghiệp và vai trò đa chức năng của Thừa hành viên.
2. Đưa chế định Thừa hành viên vào Luật THADS sửa đổi là phù hợp
Hiện nay, văn bản quy phạm pháp luật cao nhất điều chỉnh hoạt động Thừa phát lại hiện nay mới ở cấp Nghị định của Chính phủ (Nghị định số 08/2020/NĐ-CP ngày 08/01/2020) mặc dù Nghị quyết số 107/2015/QH13 ngày 26/11/2015 của Quốc hội cho triển khai chế định Thừa phát lại trong phạm vi cả nước. Việc thiếu một văn bản Luật hoặc Thừa phát lại (Thừa hành viên) được quy định trong Luật THADS do Quốc hội ban hành không bảo đảm tính ổn định, hiệu lực và vị thế pháp lý của chế định này so với các chức danh bổ trợ tư pháp khác. Hiện tại, chưa có Luật quy định các vấn đề mang tính nguyên tắc, các chế định liên quan đến quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; hơn nữa, các văn bản dưới luật hiện hành vẫn còn nhiều quy định chưa thực sự rõ ràng, thiếu đồng bộ với các văn bản pháp luật khác (như Luật Đất đai, Luật Nhà ở, các luật tố tụng) dẫn đến khó khăn trong thực tiễn áp dụng pháp luật.
Do đó, cần đưa chế định này thành Luật, trước mắt đưa vào Luật THADS sửa đổi là phù hợp.
3. Mở rộng phạm vi hoạt động của Thừa phát lại trong tống đạt giấy tờ, hồ sơ, tài liệu
Nghị định 08/2020/NĐ-CP quy định Thừa phát lại thực hiện tống đạt các giấy tờ, hồ sơ, tài liệu của 03 cơ quan trong nước là Tòa án, Viện kiểm sát nhân dân, cơ quan THADS và giấy tờ, hồ sơ, tài liệu có liên quan đến tương trợ tư pháp trong lĩnh vực dân sự của cơ quan có thẩm quyền nước ngoài mà chưa quy định đến giấy tờ, hồ sơ, tài liệu của các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác có nhu cầu tống đạt; mặt khác, các giấy tờ, hồ sơ, tài liệu 03 của cơ quan nêu trên gồm những loại giấy tờ nào, có phải tất cả hay chỉ những giấy tờ nhất định, dẫn đến rất khó xác định. Thừa phát lại tống đạt giấy tờ, hồ sơ, tài liệu của Tòa án, Viện kiểm sát nhân dân trong việc giải quyết các vụ việc dân sự, vụ án hành chính, việc dân sự trong vụ án hình sự và khiếu nại, tố cáo; tống đạt giấy tờ, hồ sơ, tài liệu của cơ quan THADS trên địa bàn cấp tỉnh nơi Văn phòng Thừa phát lại đặt trụ sở theo hợp đồng dịch vụ tống đạt được ký kết giữa Văn phòng Thừa phát lại với Tòa án, Viện kiểm sát nhân dân, cơ quan THADS; trường hợp tống đạt ngoài địa bàn cấp tỉnh hoặc ở vùng đảo, quần đảo ngoài địa bàn cấp huyện nơi Văn phòng Thừa phát lại đặt trụ sở thì Văn phòng Thừa phát lại có thể thỏa thuận với Tòa án, Viện kiểm sát nhân dân, cơ quan THADS bằng hợp đồng riêng cho từng việc cụ thể mà không được ký hợp đồng dịch vụ tống đạt với Văn phòng Thừa phát lại nơi cần tống đạt, vì thế dẫn đến khó khăn, tốn kém kinh phí trong quá trình tống đạt.
Quy định về thủ tục tống đạt văn bản của cơ quan tố tụng tại Điều 175 đến Điều 181 Bộ luật Tố tụng Dân sự 2015 không thống nhất với thông báo (tống đạt) về THADS tại Luật THADS. Quy định việc tống đạt giấy tờ, hồ sơ, tài liệu hoàn toàn thực hiện thông qua thỏa thuận giữa Văn phòng Thừa phát lại với các cơ quan Tòa án, Viện kiểm sát và cơ quan THADS, tức là theo nhu cầu của các cơ quan giao văn bản tống đạt chứ không phải là bắt buộc chuyển giao như quy định của Thông tư liên tịch số 09/2014/TTLT-BTP-TANDTC-VKSNDTC-BTC ngày 28/02/2014 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành Thông tư liên tịch hướng dẫn thực hiện thí điểm chế định Thừa phát lại theo Nghị quyết số 36/2012/QH13 ngày 23/11/2012 của Quốc hội dẫn đến nhiều nơi giảm văn bản chuyển giao cho Thừa phát lại tống đạt. Quy định khung mức phí cho việc tống đạt văn bản, tối thiểu là 65.000 đồng/việc và tối đa là 130.000 đồng/việc, trừ trường hợp tống đạt giấy tờ, hồ sơ, tài liệu ngoài địa bàn cấp tỉnh hoặc ở vùng đảo, quần đảo ngoài địa bàn cấp huyện nơi Văn phòng Thừa phát lại đặt trụ sở thì Tòa án, Viện kiểm sát, cơ quan THADS thỏa thuận với Văn phòng Thừa phát lại về chi phí tống đạt. Trong khi để tổ chức tống đạt được, các Văn phòng Thừa phát lại cần phải có các cán bộ nghiệp vụ, chi phí lớn nên nhiều Văn phòng Thừa phát lại đã từ chối ký hợp đồng tống đạt với Tòa án, Viện kiểm sát[2].
Trong thực tiễn, một số Thừa phát lại và Thư ký nghiệp vụ chưa nắm vững các quy định của pháp luật tố tụng về thủ tục tống đạt dẫn đến việc tống đạt không hợp lệ (sai đối tượng, sai địa điểm, không đủ thủ tục khi niêm yết), hậu quả là Tòa án phải hủy kết quả tống đạt, gây kéo dài thời gian giải quyết vụ án. Cơ chế phối hợp với chính quyền địa phương (công an xã, tổ dân phố) trong việc xác minh nơi cư trú hoặc chứng kiến việc tống đạt còn gặp nhiều khó khăn, thiếu sự nhiệt tình hỗ trợ. Vì thế, quy định cụ thể để thực hiện thuận lợi.
4. Quy định rõ hơn, cụ thể hơn về lập vi bằng
Nghị định 08/2020/NĐ-CP và các văn bản liên quan quy định “không lập vi bằng các trường hợp vi phạm pháp luật, trái đạo đức xã hội” nhưng chưa có tiêu chí cụ thể để phân định ranh giới, dẫn đến tình trạng cách hiểu không thống nhất. Hoạt động lập vi bằng chịu sự kiểm tra của Sở Tư pháp nhưng biên chế ít, trong khi số lượng vi bằng ngày càng nhiều, nên khó phát hiện kịp thời sai phạm. Về nhận thức xã hội, còn nhiều người hiểu sai giá trị pháp lý của vi bằng, chưa xác định đúng thực chất vi bằng chỉ ghi nhận sự kiện, hành vi. Tòa án chưa thống nhất trong việc đánh giá vi bằng, có vụ án Tòa án chấp nhận vi bằng là nguồn chứng cứ, có nơi lại không chấp nhận vì cho rằng lập không đúng quy định, tạo sự thiếu nhất quán.
Trong thực tiễn Thừa phát lại lập vi bằng, còn có trường hợp Thừa phát lại và Văn phòng Thừa phát lại lập vi bằng ghi nhận những giao dịch mà pháp luật yêu cầu phải công chứng, chứng thực như hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất, hợp đồng thế chấp dưới hình thức "ghi nhận sự kiện giao nhận tiền", gây hiểu nhầm nghiêm trọng cho người dân về giá trị pháp lý của vi bằng, tiềm ẩn nguy cơ tranh chấp và thiệt hại lớn. Có trường hợp Thừa phát lại lập vi bằng ghi nhận những sự kiện, hành vi không trực tiếp chứng kiến, vi phạm nguyên tắc cốt lõi của việc lập vi bằng; có vi bằng được lập có nội dung vi phạm đời tư, bí mật cá nhân hoặc không đảm bảo tính khách quan. Chất lượng nhiều vi bằng chưa cao, kỹ năng mô tả sự kiện, hành vi của một số Thừa phát lại còn yếu, mang tính chủ quan, bình luận, đánh giá thay vì chỉ ghi nhận khách quan, làm giảm giá trị chứng cứ của vi bằng.
5. Tăng cường vai trò, trách nhiệm hoạt động xác minh điều kiện thi hành án của Thừa phát lại
Nghị định 08/2020/NĐ-CP quy định Thừa phát lại có quyền xác minh điều kiện thi hành án nhưng nhiều nội dung lại chưa tương thích với Luật THADS dẫn đến khi áp dụng còn lúng túng. Không có quy định cụ thể về phương pháp, phạm vi xác minh, trách nhiệm phối hợp của cơ quan, tổ chức liên quan dẫn đến việc thực hiện bị hạn chế. Thừa phát lại không có đủ thẩm quyền và công cụ pháp lý mạnh như Chấp hành viên cơ qaun THADS.
Các cơ quan, tổ chức, cá nhân, như ngân hàng, cơ quan đăng ký đất đai, bảo hiểm xã hội... thường thiếu hợp tác, từ chối cung cấp thông tin về tài sản, thu nhập của người phải thi hành án với lý do bảo mật thông tin khách hàng hoặc không có quy định pháp luật bắt buộc. Một số cơ quan yêu cầu phải có văn bản yêu cầu thì mới cung cấp thông tin, làm giảm hiệu lực của hoạt động xác minh độc lập, kết quả thu được không đầy đủ, ảnh hưởng đến việc tổ chức thi hành án.
Kết quả xác minh chưa thực sự tin cậy, do bị hạn chế về nguồn thông tin, Thừa phát lại nhiều khi không xác minh được tình trạng pháp lý và giá trị thực tế của tài sản, chứng cứ chưa đủ sức thuyết phục trước cơ quan THADS. Đương sự phải trả chi phí cho Văn phòng Thừa phát lại khi yêu cầu xác minh, trong khi hiệu quả mang lại chưa cao, làm giảm sức hấp dẫn của dịch vụ.
6. Trao mạnh hơn quyền của Thừa phát lại trong hoạt động THADS
Theo quy định tại Nghị định 08/2020/NĐ-CP, Thừa phát lại không được áp dụng các biện pháp bảo đảm và cưỡng chế thi hành án. Khi gặp trường hợp đương sự không tự nguyện, Thừa phát lại phải chấm dứt việc thi hành và chuyển hồ sơ cho cơ quan THADS có thẩm quyền. Hạn chế này làm cho hoạt động tổ chức thi hành án của Thừa phát lại trở nên kém hiệu quả, chỉ có thể thành công đối với các vụ việc mà các bên hoàn toàn tự nguyện.
Mặt khác, khi tổ chức thi hành án, Thừa phát lại không được yêu cầu Tòa án xác định, phân chia, xử lý tài sản chung để thi hành án theo quy định tại Điều 74 của Luật THADS; yêu cầu Tòa án tuyên bố giao dịch vô hiệu theo quy định tại khoản 2 Điều 75 của Luật THADS; các quyền yêu cầu Tòa án xác định người có quyền sở hữu, sử dụng tài sản, giấy tờ tạm giữ; xác định quyền sở hữu, sử dụng tài sản để thi hành án, giải quyết tranh chấp tài sản; yêu cầu hủy giấy tờ, giao dịch liên quan đến tài sản; giải quyết tranh chấp về kết quả bán đấu giá tài sản theo quy định tại khoản 4 Điều 68, khoản 3 Điều 69 và khoản 2 Điều 102 của Luật THADS. Bởi thế, làm cho đương sự e ngại khi lựa chọn Thừa phát lại để tổ chức thi hành các vụ việc có giá trị lớn hoặc có khả năng chống đối của người phải thi hành án.
Trên thực tế, sau khi Nghị định 08/2020/NĐ-CP được ban hành, từ cuối năm 2022 đến nay Thừa phát lại hầu như không thụ lý việc THADS. Do đó, để thực hiện hiệu quả chủ trương xã hội hóa hoạt động THADS và áp dụng kinh nghiệm của nhiều nước trên thế giới thì việc trao mạnh hơn quyền cho Thừa phát lại trong hoạt động THADS là cần thiết, trong đó có cưỡng chế THADS.
7. Kiểm sát, giám sát, kiểm tra, thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh đối với hoạt động của Thừa phát lại
Phân biệt và xác định rõ 02 nhóm hoạt động để có những quy định và biện pháp tổ chức thực hiện rõ ràng.
Đối với hoạt động tống đạt văn bản, giấy tờ, hồ sơ tố tụng, thi hành án của Tòa án, Viện kiểm sát, cơ quan THADS và hoạt động xác minh điều kiện thi hành án, tổ chức việc thi hành án; giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh về hoạt động tố tụng, thi hành án là hoạt động tư pháp. Do đó, phải được kiểm sát chặt chẽ và thực hiện, giải quyết theo thủ tục tư pháp.
Đối với quyết định, hành vi hành chính (quyết định bổ nhiệm Thừa phát lại, thành lập Văn phòng Thừa phát lại...) thì được kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo theo Luật khiếu nại, tố cáo, tố tụng hành chính. Đối với các hành vi dân sự như thỏa thuận hợp đồng dịch vụ, phí, thù lao, bồi thường thiệt trong hoặc ngoài hợp đồng thì thực hiện theo quy định của pháp luật dân sự, tố tụng dân sự.

                                                                                        TS. Lê Anh Tuấn
    Nguyên Vụ trưởng Vụ GQKNTC, Tổng cục THADS, Bộ Tư pháp

[1]. Báo cáo số 264/BC-BTP ngày 03/6/2025 của Bộ Tư pháp.

[2] Báo cáo số 264/BC-BTP ngày 03/6/2025 của Bộ Tư pháp.