Một số vướng mắc cơ bản trong thực tiễn thi hành Luật thi hành án dân sự

Thực tế cho thấy, kết quả công tác thi hành án dân sự có những tác động to lớn, tích cực đến xã hội, bảo đảm sự nghiêm minh của pháp luật, bởi lẽ, quá trình điều tra, truy tố, xét xử các vụ án hình sự có ý nghĩa hay không, bản án dân sự có được bảo đảm hiệu lực trên thực tế hay không đều phụ thuộc rất nhiều vào hiệu quả công tác thi hành án dân sự. Sau khi Luật Thi hành án dân sự có hiệu lực, công tác thi hành án hình sự đã có những chuyển biến tích cực về số lượng việc đã giải quyết cũng như số tiền thực thu được. Tuy nhiên, kết quả công thi hành án dân sự năm 2013 so với năm 2012 lại có bước lùi và không đạt được chỉ tiêu mà Quốc hội đã quy định trong Nghị quyết số 37/2012/QH13 ngày 23/11/2012 cả về việc và về tiền. Có nhiều nguyên nhân mang tính khách quan cung như chủ quan dẫn đến hạn chế trên, đó là sự suy thoái của nền kinh tế, thị trường bất động sản đóng băng, sự yếu kém về năng lực, ý thức trách nhiệm của một bộ phận cán bộ làm công tác thi hành án dân sự. Bên cạnh đó,  không thể không nói đến nguyên nhân do một số quy định trong Luật Thi hành án dân sự qua 05 năm áp dụng đã không còn phù hợp với thực tiễn đời sống kinh tế và thực tiễn công tác thi hành án. Chính điều này đã làm ảnh hưởng không nhỏ đến kết quả của công tác thi hành án dân sự, đặt ra yêu cầu cần phải sớm sửa đổi, bổ sung Luật Thi hành án dân sự. Cụ thể:   

1. Quy định về thủ tục xác minh điều kiện thi hành án: Tại đoạn 2, khoản 2, Điều 44 Luật Thi hành án dân sự quy định: “Việc xác minh phải được lập thành biên bản, có xác nhận của Tổ trưởng dân phố, Ủy ban nhân dân, công an cấp xã hoặc của cơ quan, tổ chức nơi tiến hành xác minh. Biên bản xác minh phải thể hiện đầy đủ kết quả xác minh”.

Như vậy, khi tiến hành xác minh điều kiện thi hành án của người phải thi hành án, chấp hành viên phải lấy được xác nhận của ít nhất 03- 04 người đó là Tổ trưởng dân phố, đại diện của Công an cấp xã và Ủy ban nhân dân cấp xã nơi người phải thi hành án sinh sống. Quy định này đòi hỏi chấp hành viên mất rất nhiều công sức để lập được biên bản xác minh điều kiện thi hành án bởi không phải mỗi lần tiến hành xác minh điều kiện thi hành án, chấp hành viên đều có thể lấy được xác nhận của cả 3 người là Tổ trưởng dân phố, đại diện Công an và Ủy ban nhân dân cấp xã. Mặt khác, quy định trên chỉ mang tính thủ tục và  nặng tính hình thức, bởi lẽ, về bản chất thì Tổ trưởng dân phố, Ủy ban nhân dân và Công an cấp xã đều là những vị trí gắn liền với cơ sở - nơi người phải thi hành án sinh sống nên chỉ cần xác nhận của Ủy ban nhân dân cấp xã là đủ. Ngoài ra, cả 3 chủ thể trên đều không phải là những vị trí hay cơ quan theo quy định của pháp luật có quyền quản lý hay nắm giữ những thông tin về tài sản của người phải thi hành án, ngay cả biên bản xác minh điều kiện thi hành án có xác nhận của cả 3  đối tượng trên thì cũng chưa thể khẳng định người phải thi hành án có hay không có điều kiện thi hành án (có hay không có tài sản), hoặc có điều kiện thi hành án đã đúng và đầy đủ chưa. Bởi lẽ, trong điều kiện nền kinh tế hiện nay của Việt Nam vẫn chủ yếu sử dụng tiền mặt, nhà nước không quản lý được tài sản cá nhân thì việc xác minh điều kiện thi hành án với quy định trên, nhiều nhất thì Ủy ban nhân dân cấp xã chỉ có thể cung cấp thông tin người phải thi hành án có tài sản là nhà đất tại nơi sinh sống thuộc địa bàn mà Ủy ban nhân dân xã quản lý hay không. Trường hợp người phải thi hành án có nhiều bất động sản ở những nơi khác nhau hoặc có những tài sản như vàng bạc, đồ trang sức hoặc tiền mặt mà không phải là bất động sản thì với quy định về thủ tục xác minh điều kiện thi hành án như trên sẽ không bảo đảm chính xác được. Do đó, quy định này cần phải được sửa đổi, bổ sung để vừa bảo đảm chặt chẽ nhưng đơn giản, vừa bảo đảm xác minh chính xác hơn điều kiện về tài sản của người phải thi hành án.

2. Quy định tại điểm đ khoản 1 Điều 31 Luật Thi hành án dân sự đặt ra một trong  những điều kiện bắt buộc phải có trong nội dung Đơn yêu cầu thi hành án đó là “Thông tin về tài sản hoặc điều kiện thi hành án của người phải thi hành án”. So với các pháp lệnh thi hành án dân sự trước khi có Luật thì đây là một quy định hoàn toàn mới. Tuy nhiên, trải qua 05 năm áp dụng cho thấy đây là một quy định rất khó thực hiện đối với người được thi hành án nói chung hay nói cách khác quy định này khó có tính khả thi. Qua báo cáo tổng hợp trả lời kiến nghị cử tri của Ủy ban tư pháp trong thời gian 02 năm gần đây, nhiều cử tri đề nghị sửa đổi hay hủy bỏ quy định này trong Luật Thi hành án dân sự. Bởi lẽ, trong điều kiện của nền kinh tế nước ta hiện nay, phần lớn sự mua bán, lưu thông hàng hóa đều dùng phương tiện thanh toán tiền mặt (một số chuyên gia kinh tế thường sử dụng thuật ngữ “Nền kinh tế tiền mặt” để chỉ hiện trạng lưu thông tài sản trong nền kinh tế nước ta hiện nay), song song với đó là Nhà nước chưa đủ khả năng pháp luật và các công cụ để quản lý tài sản của cá nhân nên rất khó để xác định một người có tài sản không? Nếu có thì có bao nhiêu và nguồn gốc của tải sản đó từ đâu ra. Thực tiễn cho thấy, có rất nhiều vụ án hình sự chiếm đoạt tài sản của Nhà nước hoặc của công dân với số tiền lớn, cơ quan điều tra dù có các điều tra viên chuyên nghiệp, dày dạn kinh nghiệm, được pháp luật trang bị cho các quyền năng riêng có nhưng cũng không chứng minh được một hoặc một số tài sản nào đó có phải là của người thực hiện hành vi phạm tội không. Do đó, quy định người được thi hành án có nghĩa vụ phải “Thông tin về tài sản hoặc điều kiện thi hành án của người phải thi hành án” trong đơn yêu cầu thi hành án là một quy định rất khó khả thi. Luật Thi hành án dân sự đã có quy định có thể coi là một giải pháp để tháo gỡ khó khăn cho người được thi hành án tại khoản 1, Điều 44 như sau: “Trường hợp thi hành án theo đơn yêu cầu, nếu người được thi hành án đã áp dụng các biện pháp cần thiết mà không thể tự xác minh được điều kiện thi hành án thì có thể yêu cầu chấp hành viên tiến hành xác minh”. Tuy nhiên, quy định này cũng không tháo gỡ được khó khăn trong thực tế của người được thi hành án vì trách nhiệm chính vẫn thuộc về họ, người được thi hành án phải “Đã áp dụng các biện pháp cần thiết”. Vấn đề đặt ra là biện pháp cần thiết ở đây là biện pháp gì? Theo quy định của pháp luật về tín dụng, ngân hàng thì các tổ chức tín dụng hay ngân hàng chỉ cung cấp thông tin của chủ tài khoản khi có quyết định của cơ quan điều tra, Viện Kiểm sát, Tòa án, cơ quan Thi hành án. Như vậy, người được thi hành án khó có thể hoặc nói chính xác hơn là không thể tự xác minh điều kiện thi hành án của người phải thì hành án dù trong thực tế có thể biết hoặc suy đoán là người phải thi hành án có thể có tài sản là tiền, vàng, kim loại quý,… gửi ở các tổ chức tín dụng. Bên cạnh sự đặc thù của các quy định pháp luật và nguyên tắc bảo mật bảo vệ khách hàng trong lĩnh vực tín dụng, ngân hàng như đã nói ở trên, thì đối với tài sản là bất động sản, người được thi hành án cũng gặp rất nhiều khó khăn với hàng loạt các quy định pháp luật về việc xin cung cấp trích lục hồ sơ địa chính của người phải thi hành án. Bởi lẽ, thủ tục hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai của nước ta hiện nay có thể nói là một trong những lĩnh vực phức tạp, trì trệ nhất. Bên cạnh đó, công tác xây dựng hồ sơ quản lý quyền sử dụng đất của người sử dụng đất thuộc trách nhiệm của các cơ quan chuyên môn vẫn chưa hoàn thiện và còn phải mất rất nhiều thời gian nữa mới có thể thực hiện xong (tỷ lệ người sử dụng đất được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên phạm vi cả nước còn khiêm tốn). Đây là một trong những nguyên nhân khiến người được thi hành án khó có thể tự xác minh điều kiện thi hành án của người phải thi hành án.

Cùng với việc thông qua Luật Thi hành án dân sự, Quốc hội khóa XII đã thông qua Nghị quyết số 24/2008/QH12 ngày 14/11/2008 về việc giao Chính phủ tổ chức thí điểm chế định Thừa phát lại nhằm thực hiện chủ trương xã hội hóa một số công việc có liên quan đến thi hành án dân sự. Việc xác minh điều kiện thi hành án là một trong nhiều công việc được Chính phủ thí điểm giao cho Thừa phát lại thực hiện. Theo đó, người được thi hành án có thể yêu cầu Thừa phát lại giúp mình thực hiện việc xác minh điều kiện thi hành án của người phải thi hành án. Tuy nhiên, việc thí điểm chế định Thừa phát lại nói chung tiếp tục được Quốc hội giao Chính phủ mở rộng địa bàn thực hiện, do đó, việc xác minh điều kiện thi hành án của người phải thi hành án trong thời gian tới chủ yếu vẫn thuộc trách nhiệm của người được thi hành án. Do đó, việc sớm sửa đổi quy định tại điểm đ khoản 1 Điều 31 Luật Thi hành án dân sự là một yêu cầu cần được sớm giải quyết.

3. Quy định về “Định giá tài sản kê biên”

khoản 1, Điều 98 Luật Thi hành án dân sự quy định: “Ngay khi kê biên tài sản mà đương sự thoả thuận được về giá tài sản hoặc về tổ chức thẩm định giá thì Chấp hành viên lập biên bản về thỏa thuận đó. Giá tài sản do đương sự thoả thuận là giá khởi điểm để bán đấu giá. Trường hợp đương sự có thoả thuận về tổ chức thẩm định giá thì chấp hành viên ký hợp đồng dịch vụ với tổ chức thẩm định giá đó”.

Nghiên cứu quy định trên có thể thấy, nhà làm luật đã đề cao quyền tự định đoạt của người được thi hành án và người phải thi hành án trong việc định giá tài sản bị kê biên nhằm mục đích bảo vệ một cách tốt nhất quyền lợi của người  được thi hành án cũng như người phải thi hành án. Tuy nhiên, quy định này trên thực tế áp dụng đã bộc lộ những sơ hở và những sơ hở này bị người được thi hành án cũng như người phải thi hành án bắt tay lợi dụng, dẫn đến việc thi hành án không thể thực hiện được hoặc kéo dài việc thực hiện, ảnh hưởng đến tính nghiêm minh của pháp luật, sự lành mạnh của nền kinh tế và có thể ảnh hưởng đến quyền lợi của người thứ ba. Người viết bài này chỉ đề cập đến quy định: Ngay khi kê biên tài sản mà đương sự thoả thuận được về giá tài sản thì chấp hành viên lập biên bản về thỏa thuận đó. Ví dụ: Ông Nguyễn Văn A thế chấp cho Ngân hàng X quyền sử dụng thửa đất có diện tích 2000 m² để vay 10 tỷ đồng, ở thời điểm thế chấp do giá đất đang sốt, mặt khác giữa ông A với cán bộ thẩm định của Ngân hàng X cũng có sự móc nối (nên mặc dù giá đất đang sốt nhưng trị giá cũng chỉ 7 tỷ đồng) song để vay được 10 tỷ đồng, ông A với cán bộ Ngân hàng X xây dựng  phương án vay và thẩm định giá tăng lên so với giá trị thực xác định thửa đất 2000 m² trị giá đến 13 tỷ đồng. Kết quả Ngân hàng đồng ý giải ngân cho ông A vay 10 tỷ đồng. Khi đến hạn trả nợ, ông A không trả được và Ngân hàng kiện ông A ra tòa án. Kết quả xét xử Tòa án buộc ông A trả nợ ngân hàng. Cơ quan Thi hành án tổ chức kê biên quyền sử dụng diện tích đất 2000 m² nhưng thời điểm này giá đất không còn sốt và nếu bán thì diện tích đất trên cũng chỉ có thể thu được 6 tỷ đồng. Tuy nhiên, lợi dụng quy định trên Ngân hàng vì không muốn mất vốn (4 tỷ đồng), nếu cứ giữ nguyên thì có thể khoanh nợ, giãn nợ và hy vọng đến một thời điểm nào đấy giá đất sẽ tăng  trở lại, lúc đó có thể bán để thu hồi vốn, đối với người phải thi hành án là ông A thì cũng muốn giữ đất để kéo dài việc không phải trả nợ và tâm lý chung là luôn xác định quyền sử dụng diện tích đất của mình có giá trị cao. Do đó, ông A và ngân hàng X thỏa thuận với nhau, thống nhất xác định với chấp hành viên giá trị quyền sử dụng diện tích đất 2000 m² nói trên là 12 tỷ đồng. Theo quy định tại khoản 1 Điều 98 Luật Thi hành án dân sự, chấp hành viên buộc phải thừa nhận giá trị thỏa thuận trên của người được thi hành án và người phải thi hành án, đồng thời phải lấy giá mà 2 bên đã thỏa thuận trên (12 tỷ) làm giá khởi điểm để bán đấu giá tài sản. Song, thực tế không bao giờ có thể bán quyền sử dụng diện tích đất 2000 m² nói trên với giá 12 tỷ trở lên. Tuy nhiên, khi bán đấu giá không thành công, theo quy định tại Điều 104 Luật Thi hành án dân sự, chấp hành viên có quyền hạ giá xuống không quá 10% giá trị đã xác định để tiếp tục bán đấu giá nhưng Luật Thi hành án dân sự không giới hạn số lần giảm giá mà chỉ quy định giảm cho đến khi nào giá của tài sản đã giảm thấp hơn chi phí cưỡng chế mà người được thi hành án không nhận tài sản để trừ vào số tiền được thi hành án thì  tài sản được trả lại cho người phải thi hành án. Trong trường hợp cụ thể trên thì không thể xác định được chấp hành viên phải giam giá bao nhiêu lần và chắc chắn một điều là không bao giờ có thể giảm giá của 2000 m² đất thấp hơn chi phí cưỡng chế. Như vậy, vụ việc trên không bao giờ có thể thi hành triệt để được đồng thời đây cũng là một trong những nguyên nhân gây nên nợ xấu trong lĩnh vực Ngân hàng tăng cao, không chỉ ảnh hưởng tiêu cực đến nền kinh tế mà còn giảm sự nghiêm minh của pháp luật. Vậy nên, quy định tại khoản 1, Điều 98 và Điều 104 Luật Thi hành án dân sự cần sửa đổi, bổ sung và có sự kế thừa quy định của Pháp lệnh Thi hành án dân sự trước đấy.

4/ Một trong những tồn tại lớn của công tác thi hành án dân sự trong nhiều năm trở lại đây là số lượng án chuyển kỳ sau (sau đây xin gọi là án tồn đọng) ngày càng nhiều, gây bức xúc cho xã hội trong đó có những vụ việc kéo dài hàng chục năm nhưng không thể thi hành được vì kết quả xác minh  cho thấy người phải thi hành án không có điều kiện thi hành án. Để giải quyết  số lượng án tồn đọng kéo dài mà qua xác minh điều kiện thi hành án nhiều lần đều cho kết quả người phải thi hành án  không có điều kiện thi hành, trong năm 2013 Chính phủ đã xây dựng Tờ trình đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội miễn thi hành án đối với các khoản thu cho ngân sách Nhà nước không có điều kiện thi hành từ ngày 30/6/2009 (trước khi Luật Thi hành án dân sự có hiệu lực) trở về trước. Nguyên nhân của việc không thể thi hành là do một thời kỳ các quy định về pháp luật hình sự của chúng ta quy định cứng, thiếu tính thực tiễn nhưng Tòa án bắt buộc phải áp dụng dẫn đến nhiều bản án phần quyết định về hình phạt bổ sung là hình phạt tiền (áp dụng đối với các tội phạm về ma túy trước đây) không thể thi hành được trên thực tế hoặc qua xác minh theo thủ tục thi hành án của Luật Thi hành án dân sự người phải thi hành án không có điều kiện thi hành án. Tuy nhiên, đề nghị của Chính phủ đã không được Ủy ban Thường vụ Quốc hội đồng ý, bởi các lý do: (1) Tờ trình và dự thảo Nghị quyết do Chính phủ trình không bảo đảm được tính thống nhất với các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan, trong khi các quy dịnh về miễn, giảm nghĩa vụ thi hành án các khoản thu cho Ngân sách Nhà nước đã được Luật Thi hành án dân sự quy định; (2) Tờ trình và dự thảo Nghị quyết do Chính phủ trình không giải quyết triệt để được nguyên nhân, tình trạng tồn đọng án bởi lẽ những vướng mắc của việc thi hành án từ 30/6/2009 trở về trước thì từ ngày 01/7/2009 khi Luật Thi hành án dân sự có hiệu lực pháp luật đến sau này vẫn tồn tại; (3) cơ chế và thủ tục xác minh điều kiện thi hành án hiện hành không bảo đảm chính xác được việc người được đề nghị miễn thi hành án khoản thu cho ngân sách nhà nước được xác định chính xác là không có điều kiện thi hành án. Do đó, cần nghiên cứu để sửa Luật Thi hành án dân sự các quy định về miễn, giảm nghĩa vụ thi hành án. Tuy nhiên, việc sửa đổi các quy định về miễn, giảm nghĩa vụ thi hành án trong Luật Thi hành án dân sự thuần túy là các biện pháp kỹ thuật, không giải quyết được triệt để tình trạng án tồn đọng ngày một tăng, ảnh hưởng tới tính nghiêm minh của pháp luật. Để giải quyết án tồn đọng cần có một giải pháp mang tính tổng thể, cụ thể như sau:

- Cần phải đẩy mạnh việc hạn chế lưu thông bằng tiền mặt trong nền kinh tế, nhà nước phải quản lý được tài sản cá nhân;

- Bên cạnh việc mở rộng thí điểm Thừa phát lại ở một số tỉnh, thành phố trong cả nước thì cần nghiên cứu đến việc cho phép thành lập các công ty mua bán nợ cá nhân.

- Nghiên cứu và tiến tới xây dựng Luật về phá sản cá nhân.

ThS. Nguyễn Thị Giang

Vụ Phổ biến, giáo dục pháp luật,Bộ Tư pháp