Từ lịch sử phát triển của lĩnh vực thi hành án dân sự ở Việt Nam cũng cho thấy yêu cầu cải cách, đổi mới Hệ thống tổ chức Thi hành án dân sự cùng với việc kiện toàn, đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước luôn là đòi hỏi được đặt ra trong các Văn kiện, Nghị quyết quan trọng của Đảng. Trải qua một chặng đường dài kiện toàn và phát triển, Hệ thống tổ chức Thi hành án dân sự không ngừng được hoàn thiện về cơ cấu tổ chức, bổ sung mới nhiều chức năng, nhiệm vụ nhằm đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Tuy nhiên, so với yêu cầu của công cuộc cải cách tư pháp và hội nhập quốc tế vẫn còn nhiều vấn đề liên quan đến Hệ thống tổ chức Thi hành án dân sự cần tiếp tục được nghiên cứu, làm sáng tỏ, ví dụ bản chất của thi hành án dân sự; ảnh hưởng qua lại và mối quan hệ tương tác giữa mô hình tổ chức thi hành án với các biện pháp, quy trình, thủ tục thi hành án; địa vị pháp lý, vai trò của Chấp hành viên và của Hệ thống tổ chức Thi hành án dân sự trong việc bảo đảm công lý và phát triển kinh tế; sự tương thích và khác biệt giữa Hệ thống tổ chức Thi hành án dân sự của Việt Nam với các mô hình thi hành án dân sự trên thế giới hiện nay; v.v. Bài viết dưới đây sẽ khái lược lịch sử mô hình thi hành án dân sự qua các thời kỳ, đồng thời phân tích một số yêu cầu hoàn thiện Hệ thống tổ chức Thi hành án dân sự theo tinh thần cải cách tư pháp.
1. Những bước chuyển mình căn bản của Hệ thống tổ chức Thi hành án dân sự qua các thời kỳ lịch sử
Nói về mối quan hệ giữa người làm công tác thi hành án với Thẩm phán và đặt trong mối liên hệ với Nhà nước và Pháp luật, ông Jacques Isnard, nguyên là Chủ tịch Hiệp hội Cán bộ Tư pháp Quốc tế, trong bài phát biểu mở đầu Hội nghị: “Hài hòa hóa thủ tục thi hành án dân sự nhằm thực thi công lý xuyên biên giới”, được tổ chức tại Washington, Mỹ năm 2006, đã nhấn mạnh: “Không có Nhà nước nào lại không có Pháp luật, không Pháp luật nào lại không có Thẩm phán, không có bản án nào lại không có Cán bộ Thi hành án”. Từ quan điểm này có thể suy rộng ra là khi Nhà nước và Pháp luật ra đời thì đồng thời với nó là bộ máy các cơ quan nhà nước được hình thành để thực thi pháp luật và tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, trong đó có hệ thống cơ quan Tòa án và người thực hiện chức năng xét xử của Tòa án là Thẩm phán. Sản phẩm tất yếu của Thẩm phán là các bản án, quyết định và đương nhiên bản án, quyết định đó phải được tổ chức thi hành. Việc thi hành có thể do chính Thẩm phán đã ra bản án, quyết định tổ chức thi hành hoặc do cơ quan, cá nhân khác có thể thuộc hoặc không thuộc hệ thống Tòa án tổ chức thi hành nhưng tất yếu công việc thi hành án đã xuất hiện đồng thời cùng với sự xuất hiện của các thiết chế Tòa án và Thẩm phán. Từ đó có thể suy ra rằng công việc thi hành án đã có lịch sử hình thành và phát triển từ rất lâu cùng với lịch sử ra đời của các thiết chế Nhà nước và Pháp luật trong lịch sử loài người.
Nếu xét theo quan điểm đó thì công việc thi hành án dân sự ở Việt Nam cũng có thể nói là có lịch sử ra đời và xuất hiện từ hàng ngàn năm lịch sử cùng với các truyền thuyết về lịch sử hình thành của nước Việt Nam ta ngày nay. Mô hình tổ chức cơ quan thi hành án dân sự cũng như quy trình, thủ tục, vai trò và tính hiệu quả của nó trước năm 1945[1] sẽ tiếp tục là chủ đề cần được mở rộng nghiên cứu nhằm kế thừa những truyền thống pháp lý của dân tộc và những thành tựu đã đạt được đúng với quan điểm cải cách tư pháp đã được nêu tại Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02 tháng 06 năm 2005 về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020.
Nếu tính từ sau ngày thành lập Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa năm 1945 - khởi đầu của một Nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân đến nay thì lĩnh vực thi hành án dân sự đã có 71 năm hình thành và phát triển. Những nét chính về sự hình thành, thay đổi tổ chức hoạt động của lĩnh vực thi hành án dân sự có thể khái quát như sau:
1.1. Hình thức tổ chức thi hành án ban đầu là Ban Tư pháp xã và Thừa phát lại (Sắc lệnh số 130/SL ngày 19/7/1946 của Chủ tịch Hồ Chí Minh). Ban Tư pháp xã và Thừa phát lại làm công tác thi hành án dân sự được gần 04 năm (từ tháng 7/1946 đến tháng 5/1950) thì chuyển giao cho Thẩm phán huyện thực hiện (chuyển giao lần 1).
1.2. Thẩm phán huyện vừa làm nhiệm vụ xét xử vừa thực hiện nhiệm vụ tổ chức thi hành án dân sự được hơn 10 năm (từ tháng 5/1950 đến tháng 7/1960) thì chuyển giao cho Nhân viên Chấp hành án (chuyển giao lần 2). Nhân viên chấp hành án được bố trí ở các Tòa án nhân dân địa phương (bao gồm Tòa án nhân dân cấp tỉnh, Tòa án nhân dân cấp huyện và Tòa án ở các khu vực tự trị).
Phòng chỉ đạo thi hành án đã được thành lập từ ngày 14 tháng 11 năm 1974, theo Quyết định của Tòa án nhân dân tối cao, đây là một Phòng hoạt động độc lập dưới sự chỉ đạo của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, giúp Chánh án Tòa án nhân dân tối cao nắm tình hình, theo dõi, kiểm tra, đôn đốc công tác thi hành án của Nhân viên Chấp hành án, Chấp hành viên tại Tòa án nhân dân các cấp; xây dựng các văn bản chỉ đạo chung về thi hành án.
1.3. Nhân viên Chấp hành án đảm nhiệm công tác thi hành án dân sự trong hơn 12 năm (từ tháng 7/1960 đến 10/1972), sau đó tên gọi Nhân viên Chấp hành án được thay bằng tên gọi Chấp hành viên khi có Quyết định số 186-TC ngày 13 tháng 10 năm 1972 của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao về tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của Chấp hành viên và Thông tư số 187-TC của Tòa án nhân dân tối cao cùng ngày hướng dẫn thực hiện Quyết định số 186-TC nêu trên. Theo đó, chỉ khác nhau về tên gọi, còn về tổ chức bộ máy thì Chấp hành viên vẫn được bố trí tại các Tòa án địa phương dưới sự quản lý, chỉ đạo trực tiếp của Chánh án Tòa án để thực hiện chuyên trách việc thi hành án. Khái niệm “Chấp hành viên” ra đời từ đó đến ngày nay.
Vụ Quản lý Tòa án là một đơn vị thuộc Bộ Tư pháp đã được thành lập theo Nghị định số 143/HĐBT ngày 22 tháng 11 năm 1981 của Hội đồng Bộ trưởng. Các cơ quan quản lý Tòa án ở địa phương cũng đã được thành lập theo Thông tư số 08-TT ngày 06 tháng 01 năm 1982 hướng dẫn thực hiện Nghị định số 143-HĐBT của Hội đồng Bộ trưởng. Theo quy định này, Phòng Quản lý Tòa án trực thuộc Sở Tư pháp quản lý công tác chấp hành án; Ban Tư pháp huyện chấp hành các án dân sự và hôn nhân gia đình do Tòa án huyện xét xử hoặc Tòa án tỉnh ủy nhiệm; Ban Tư pháp xã tham gia đôn đốc việc thi hành các bản án dân sự và hôn nhân gia đình thuộc phạm vi xã do Tòa án huyện và Ban Tư pháp huyện chuyển về.
Ngày 01 tháng 01 năm 1982, Tòa án nhân dân tối cao đã bàn giao nhiệm vụ quản lý công tác thi hành án trong phạm vi cả nước sang Bộ Tư pháp. Tuy nhiên, theo Thông tư liên ngành số 472 giữa Bộ Tư pháp và Tòa án nhân dân tối cao ngày 18 tháng 7 năm 1982 về quản lý thi hành án trong thời kỳ trước mắt thì tại các Tòa án nhân dân cấp tỉnh có Phòng thi hành án nằm trong cơ cấu bộ máy và biên chế của Tòa án để giúp Chánh án chỉ đạo công tác thi hành án; Tại các Tòa án cấp huyện có Chấp hành viên hoặc cán bộ làm công tác thi hành án dưới sự chỉ đạo của Chánh án.
Kể từ ngày Pháp lệnh Thi hành án dân sự 1989 có hiệu lực (01.01.1990) thì chỉ có Chấp hành viên là người được giao nhiệm vụ thi hành án, trước đó ngoài Chấp hành viên còn có Cán bộ làm công tác thi hành án. Tuy nhiên, theo Quy chế Chấp hành viên ban hành kèm theo Nghị định số 68/HĐBT ngày 06 tháng 03 năm 1990 của Hội đồng Bộ trưởng thì Chấp hành viên vẫn được bố trí trong biên chế của Tòa án địa phương.
1.4. Kể từ ngày 01/7/1993 công tác thi hành án dân sự đã được chuyển giao hoàn toàn từ Tòa án nhân dân các cấp sang các cơ quan thuộc Chính phủ (chuyển giao lần 3), tính từ tháng 7/1960 đến tháng 7/1993 Thi hành án dân sự đã có 33 năm trực thuộc sự quản lý của Tòa án. Theo quy định của Nghị định số 30/CP ngày 02/6/1993 quy định về tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý công tác thi hành án dân sự, cơ quan Thi hành án dân sự và Chấp hành viên thì kể từ Nghị định có hiệu lực (ngày 02/06/1993), Hệ thống tổ chức Thi hành án dân sự bao gồm cơ quan quản lý công tác thi hành án dân sự và cơ quan thi hành án dân sự được hình thành từ trung ương xuống địa phương. Theo đó, cơ quan quản lý thi hành án dân sự bao gồm Cục Quản lý Thi hành án dân sự thuộc Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp và Phòng Tư pháp. Cơ quan thi hành án dân sự bao gồm Phòng Thi hành án thuộc Sở Tư pháp và Đội Thi hành án thuộc Phòng Tư pháp. Căn cứ theo Nghị quyết Quốc hội khóa IX kỳ họp thứ nhất ngày 06 tháng 10 năm 1992; Chỉ thị số 266-TTg ngày 02/6/1993 của Thủ tướng Chính phủ về việc triển khai việc bàn giao và tăng cường công tác thi hành án dân sự; Thông tư liên ngành số 01-TTLN ngày 26/5/1993 liên ngành giữa Bộ Tư pháp, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Ban Tổ chức - cán bộ Chính phủ, Bộ Tài chính và Ngân hàng nhà nước Việt Nam hướng dẫn việc bàn giao công tác thi hành án dân sự và Nghị định số 30/CP ngày 02/6/1993 quy định về tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý công tác thi hành án dân sự, cơ quan thi hành án dân sự và Chấp hành viên thì kể từ ngày 01/7/1993 công tác thi hành án dân sự đã được chuyển giao hoàn toàn từ Tòa án nhân dân các cấp sang các cơ quan thuộc Chính phủ. Theo đó, Chánh án Tòa án nhân dân cấp tỉnh sẽ bàn giao cho Giám đốc Sở Tư pháp quản lý công tác thi hành án dân sự trong địa bàn của tỉnh; Chánh án Tòa án nhân dân cấp huyện bàn giao cho Trưởng phòng Tư pháp hoặc người được Giám đốc Sở Tư pháp uỷ quyền (đối với những nơi chưa có Phòng Tư pháp) quản lý công tác thi hành án dân sự trên địa bàn huyện.
Như vậy, đến 01/7/1993, Thi hành án dân sự ở Việt Nam đã có 43 năm hoặc đồng thời là Thẩm phán hoặc được đặt dưới sự quản lý, chỉ đạo trực tiếp về chuyên môn nghiệp vụ và về tổ chức của ngành Tòa án mà trực tiếp là Chánh án (trong đó có 10 năm người tổ chức thi hành án dân sự đồng thời là Thẩm phán - Thẩm phán vừa là người xét xử vừa là người tổ chức thi hành án dân sự và 33 năm đơn vị thi hành án trực thuộc sự quản lý của Tòa án).
Giai đoạn từ sau năm 1993 đến nay, thời kỳ mà hệ thống thi hành án dân sự đã chuyển sang các cơ quan thuộc Chính phủ thì tên gọi cơ quan thi hành án cũng như mức độ phụ thuộc về mặt tổ chức, về mặt chỉ đạo chuyên môn nghiệp vụ giữa cơ quan thi hành án dân sự với các cơ quan quản lý nhà nước có liên quan có sự đã có sự điều chỉnh cho phù hợp với yêu cầu của từng giai đoạn, cụ thể:
- Từ tháng 7 năm 1993 đến trước khi có Pháp lệnh Thi hành án dân sự 2004 và Nghị định số 50/2005/NĐ-CP ngày 11/4/2005 của Chính phủ hướng dẫn thực hiện Pháp lệnh Thi hành án dân sự 2004 về cơ quan quản lý thi hành án dân sự, cơ quan thi hành án dân sự và cán bộ, công chức làm công tác thi hành án dân sự thì Hệ thống tổ chức Thi hành án dân sự gồm Cục Quản lý thi hành án thuộc Bộ Tư pháp; Phòng Thi hành án thuộc Sở Tư pháp và Đội Thi hành án thuộc Phòng Tư pháp. Ở giai đoạn này, các cơ quan tư pháp địa phương giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp chỉ đạo việc tổ chức phối hợp với các cơ quan hữu quan trong việc thi hành án ở địa phương và giúp cơ quan tư pháp cấp trên trong việc quản lý nhà nước về công tác thi hành án dân sự ở địa phương. Các cơ quan thi hành án dân sự địa phương chịu sự quản lý về chuyên môn nghiệp vụ của cơ quan thi hành án dân sự cấp trên, cụ thể Cục Quản lý thi hành án dân sự thì quản lý nghiệp vụ công tác thi hành án dân sự, Phòng Thi hành án dân sự quản lý nghiệp vụ công tác thi hành án của Đội Thi hành án dân sự.
- Giai đoạn từ sau khi có Nghị định số 50/2005/NĐ-CP ngày 11/4/2005 của Chính phủ thì Cục Quản lý thi hành án dân sự đã được đổi tên thành Cục Thi hành án dân sự trực thuộc Bộ Tư pháp. Đối với cơ quan thi hành án dân sự địa phương thì Phòng Thi hành án trước đây trực thuộc Sở Tư pháp, đã tách ra đồng thời đổi tên thành Thi hành án dân sự cấp tỉnh, Đội thi hành án dân sự trước đây trực thuộc Phòng Tư pháp, đã tách ra đồng thời đổi tên thành Thi hành án dân sự cấp huyện. Như vậy, ở giai đoạn này, các cơ quan Thi hành án dân sự cấp tỉnh, cấp huyện, từ chỗ là Phòng Thi hành án thuộc Sở Tư pháp, Đội Thi hành án thuộc Phòng Tư pháp trở thành hệ thống cơ quan tương đối độc lập. Thi hành án dân sự cấp tỉnh là cơ quan chịu sự quản lý, chỉ đạo của Bộ Tư pháp về tổ chức, cán bộ, công chức, kinh phí và nghiệp vụ; chịu sự quản lý, chỉ đạo của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh về mặt nhà nước theo quy định của pháp luật. Thi hành án dân sự cấp huyện trực thuộc và chịu sự quản lý, chỉ đạo của Thi hành án dân sự cấp tỉnh về kinh phí và nghiệp vụ; chịu sự quản lý, chỉ đạo của Ủy ban nhân dân cấp huyện về mặt nhà nước theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, theo Quyết định số 1148/2005/QĐ-BTP ngày 18 tháng 05 năm 2005 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp về việc ban hành Quy chế ủy quyền cho Giám đốc Sở Tư pháp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quản lý một số mặt công tác tổ chức, cán bộ của Thi hành án dân sự tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Thi hành án dân sự huyện, quận, thị xã thành phố thuộc tỉnh thì các cơ quan Thi hành án dân sự địa phương vẫn chịu sự quản lý về mặt tổ chức cán bộ của cơ quan tư pháp địa phương, theo sự ủy quyền của Bộ trưởng Bộ Tư pháp.
1.5. Giai đoạn kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2009, thời điểm có hiệu lực của Luật Thi hành án dân sự 2008 đến nay, Hệ thống tổ chức Thi hành án dân sự vẫn thuộc các cơ quan thuộc Chính phủ quản lý, tuy nhiên Hệ thống tổ chức Thi hành án dân sự được xác định rõ hơn theo nguyên tắc quản lý tập trung, thống nhất theo ngành dọc từ Trung ương đến cấp huyện, với một vị thế mới, tương xứng với nhiệm vụ chính trị được giao và phù hợp với yêu cầu của cải cách tư pháp. Đặc biệt, giai đoạn này đánh dấu bước quan trọng trong hệ thống tổ chức bộ máy cơ quan thi hành án dân sự và trong công tác tổ chức cán bộ, đó là kể từ ngày 01 tháng 07 năm 2009, theo quy định thì Giám đốc Sở Tư pháp bàn giao công tác tổ chức cán bộ sang cho Trưởng Thi hành án dân sự cấp tỉnh (chuyển giao lần 4). Sau khi Nghị định số 74/NĐ-CP ngày 09 tháng 09 năm 2009 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thi hành án dân sự về cơ quan quản lý thi hành án dân sự, cơ quan thi hành án dân sự và công chức làm công tác thi hành án dân sự được ban hành và có hiệu lực thì các cơ quan quản lý, cơ quan thi hành án dân sự đã được đổi tên cho phù hợp với quy định mới của Luật Thi hành án dân sự. Theo đó, ở Trung ương, Tổng cục Thi hành án dân sự là cơ quan trực thuộc Bộ Tư pháp, có chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp quản lý nhà nước về công tác thi hành án dân sự trong phạm vi cả nước và quản lý chuyên ngành về thi hành án dân sự theo quy định của pháp luật; cấp tỉnh có Cục Thi hành án dân sự là cơ quan trực thuộc Tổng cục Thi hành án dân sự và cấp huyện có Chi cục Thi hành án dân sự là cơ quan trực thuộc Cục Thi hành án dân sự.
Như vậy, Hệ thống tổ chức Thi hành án dân sự có được vị trí như ngày hôm nay là cả một quá trình dài trải nghiệm của bao thế hệ với biết bao nhiêu thăng trầm. Từ 04 năm sơ khai là Ban Tư pháp xã và Thừa phát lại, trải qua giai đoạn kiêm nhiệm 10 năm vừa xét xử vừa thi hành án với tư cách là Thẩm phán, sau đó là giai đoạn ẩn mình trong Tòa án suốt 33 năm, tiếp theo 16 năm cơ quan thi hành án dân sự địa phương đặt dưới sự quản lý trực tiếp hoặc ở mức độ nhất định của cơ quan tư pháp địa phương và 8 năm tiếp theo cho đến ngày nay, kể từ thời điểm Luật Thi hành án dân sự năm 2008 có hiệu lực (01.7.2009). Chặng đường 71 năm với bốn bước chuyển giao lớn trong công tác thi hành án dân sự, trong đó ở bước chuyển giao lần thứ nhất là kết quả tất yếu vì trong bối cảnh nước nhà mới được thành lập, còn non trẻ do vậy việc kế thừa và giao cho Ban Tư pháp xã và Thừa phát lại làm nhiệm vụ thi hành án chỉ có tính chất tạm thời, sau một thời gian ngắn ổn định tình hình việc thi hành án đã được chuyển giao cho Thẩm phán thực hiện. Trên thế giới mặc dù vẫn có mô hình thi hành án theo đó Thẩm phán vừa xét xử vừa thi hành bản án do mình ban hành, tuy nhiên không phải phổ biến. Ví dụ, ở Tây Ban Nha thì Thẩm phán là người xét xử cũng đồng thời là người thi hành bản án do mình ban hành[2]. Ba bước chuyển giao tiếp theo cũng cũng là đòi hỏi tất yếu, khách quan và đặc biệt quan trọng mang tính chất quyết định đến hệ thống tổ chức bộ máy và hoạt động của thi hành án dân sự, trong đó bước chuyển giao lần thứ hai là rất cần thiết vì có rất nhiều hạn chế xuất phát từ mô hình Thẩm phán vừa xét xử vừa thi hành án. Ở Cộng hòa Liên bang Đức sau khi ban hành Bộ luật Tố tụng dân sự (năm 1950) thì việc Thẩm phán vừa xét xử vừa thi hành án cũng chấm dứt sự tồn tại của nó. Ở bước chuyển giao lần thứ ba, đánh dấu sự tách bạch về mặt tổ chức bộ máy giữa hệ thống cơ quan làm công tác thi hành án dân sự với hệ thống cơ quan xét xử. Nhận thức của Đảng ta lúc đó về yêu cầu của công tác thi hành án dân sự vẫn còn mang tính thời sự cho đến tận ngày nay. Nói về vai trò của công tác thi hành án dân sự, bà Francoise Andrieux, Tổng thư ký Hiệp hội Cán bộ Tư pháp Quốc tế, tại hội nghị: “Thi hành Quyết định của Tòa án trong thế giới Pháp ngữ” được tổ chức tại Paris, Pháp năm 2012 đã cho rằng, công lý chỉ có ý nghĩa khi và chỉ khi quyết định của Tòa án được thi hành. Nguyên tắc bảo đảm an toàn của Luật pháp và bảo đảm hiệu lực điều chỉnh của nó trên thực tế trong một nhà nước thượng tôn pháp luật đã chỉ ra rằng cần có sự phân định giữa quyền lực của Thẩm phán với tư cách là người thực hiện việc xét xử với quyền lực của Cán bộ Thi hành án, với tư cách là người bảo đảm thực hiện Quyết định của Tòa án. Và việc chuyển giao lần thứ tư cũng là ở thời điểm chín muồi và cần thiết, bảo đảm tính thông suốt và hiệu quả trong cả tổ chức và chỉ đạo chuyên môn nghiệp vụ của hệ thống thi hành án dân sự.
2. Yêu cầu hoàn thiện Hệ thống tổ chức Thi hành án dân sự theo quan điểm cải cách tư pháp
Có thể khẳng định rằng Hệ thống tổ chức Thi hành án dân sự được kiện toàn và phát triển như hiện nay là cả một quá trình nỗ lực của Đảng, Nhà nước và nhân dân, trong đó phải kể đến nhiều nỗ lực nghiên cứu và đóng góp của các nhà khoa học trong và ngoài nước trong suốt thời gian qua. Mỗi thời kỳ thay đổi cơ bản mô hình tổ chức, chức năng, nhiệm vụ thi hành án đều gắn liền với các Văn kiện, Nghị quyết quan trọng của Đảng và đặc biệt là sự ra đời của mỗi bản Hiến pháp. Những Văn kiện, Nghị quyết quan trọng của Đảng trong những năm gần đây tác động trực tiếp đến quá trình kiện toàn, phát triển của Hệ thống tổ chức Thi hành án dân sự có thể kể đến đó là Chương trình trọng tâm công tác tư pháp từ nay đến hết năm 2008 ngày 19/9/2007 của Ban chỉ đạo cải cách tư pháp Trung ương; Nghị quyết Trung ương 8 (khoá VII), Nghị quyết Trung ương 3 và Nghị quyết Trung ương 7 (khoá VIII); Báo cáo chính trị tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ 9 của Đảng; Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 02 tháng 01 năm 2002 về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới; Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02 tháng 06 năm 2005 về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020; Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 05 năm 2005 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 và gần đây là Kết luận số 92-KL/TW ngày 12 tháng 03 năm 2014 về việc tiếp tục thực hiện Nghị quyết số 49-NQ/TW, ngày 02 tháng 06 năm 2005 của Bộ Chính trị khóa IX về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020.
Một trong những Văn kiện quan trọng nhất khẳng định chủ trương lớn xuyên suốt trong nhiều năm trong lĩnh vực thi hành án dân sự là Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02 tháng 06 năm 2005 về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, trong đó xác định: “Xây dựng cơ chế bảo đảm mọi bản án của tòa án có hiệu lực pháp luật phải được thi hành” và từ ngày ban hành Nghị quyết (ngày 02.6.2005) đến năm 2010 phải chuẩn bị các điều kiện về cán bộ, cơ sở vật chất để thực hiện việc chuyển giao tổ chức và công tác thi hành án cho Bộ Tư pháp. Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 05 năm 2005 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010 cũng khẳng định: “Xây dựng Bộ luật thi hành án điều chỉnh tất cả các lĩnh vực thi hành án; xác định Bộ Tư pháp là cơ quan giúp Chính phủ quản lý nhà nước thống nhất công tác thi hành án”.
Như vậy, chủ trương giao Bộ Tư pháp quản lý nhà nước thống nhất công tác thi hành án đã được đồng thời đề cập đến ở trong hai Nghị quyết quan trọng của Đảng. Nguyên tắc bảo đảm mọi bản án của tòa án có hiệu lực pháp luật phải được thi hành đã được đề cập đến trong trong một số Văn kiện trước đó của Đảng, tuy nhiên đặc biệt từ năm 2005 với sự ra đời của Nghị quyết số 48-NQ/TW và Nghị quyết số 49-NQ/TW thì chủ trương này của Đảng đã xác định rõ hơn về cơ chế, giải pháp, lộ trình, và hai trong số giải pháp quan trọng đó là việc chuẩn bị điều kiện về cán bộ, cơ sở vật chất để giao cho Bộ Tư pháp giúp Chính phủ thống nhất quản lý công tác thi hành án và Xây dựng Bộ luật thi hành án điều chỉnh tất cả các lĩnh vực thi hành án.
Để triển khai thực hiện các nội dung cải cách tư pháp nêu trên trong lĩnh vực thi hành án dân sự, Ban cán sự Đảng Bộ Tư pháp đã lãnh đạo, chỉ đạo thực hiện nhiều giải pháp nhằm đưa các Nghị quyết của Đảng đi vào cuộc sống, đó là năm 2004 Bộ Tư pháp được giao chủ trì xây dựng Dự án Bộ Luật thi hành án. Bộ Tư pháp đã tích cực phối hợp với các cơ quan liên quan soạn thảo Dự thảo Bộ luật Thi hành án để Chính phủ trình Quốc hội cho ý kiến. Dự thảo Bộ luật được chuẩn bị công phu và đã thể hiện rõ chủ trương của Đảng về thống nhất quản lý công tác thi hành án. Dự thảo Bộ luật đã có được sự đồng thuận cao trong các thành viên Chính phủ. Theo Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2007 của Quốc hội thì Dự án Bộ luật Thi hành án được đưa vào chương trình chuẩn bị của Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ 11 (tháng 3/2007).
Tuy nhiên, trong quá trình thảo luận tại Quốc hội, do còn nhiều ý kiến khác nhau vấn đề thống nhất quản lý công tác thi hành án^[3] (cân nhắc về tính hợp lý của việc Bộ Tư pháp vừa thống nhất quản lý nhà nước về thi hành án, vừa trực tiếp tổ chức thực hiện công tác này); về việc chuyển giao công tác thi hành án phạt tù, tử hình, trục xuất từ Bộ Công an, Bộ Quốc phòng cho Bộ Tư pháp; nội dung của quản lý thống nhất công tác thi hành án không đồng nghĩa với việc tập trung các cơ quan trực tiếp thực hiện thi hành án thuộc các bộ, ngành khác vào Bộ Tư pháp; một số đại biểu Quốc hội cũng nhấn mạnh vào thời điểm đó có nhiều cơ quan, tổ chức khác nhau thực hiện 07 loại hình phạt chính, 07 loại hình phạt bổ sung và 04 biện pháp tư pháp được qui định trong Bộ luật hình sự hiện hành. Một số đại biểu cũng lưu ý tình trạng yếu kém của công tác thi hành án dân sự ở thời điểm đó với tỷ lệ bản án được thi hành chỉ mới đạt 33,37% tổng số việc phải thi hành, 2.188 người bị kết án phạt tù đang lẩn trốn chưa bắt lại được để đưa đi thi hành. Với lý do đó, các đại biểu cho rằng trong thời gian trước mắt, nếu giao toàn bộ việc thi hành án hình sự, hành chính, dân sự cho Bộ Tư pháp để trực tiếp tổ chức thực hiện là khó khả thi. Mặt khác, ngay trong Dự thảo Bộ luật cũng chưa xác định rõ cơ chế, biện pháp, các nguồn lực và điều kiện bảo đảm tổ chức thực hiện việc chuyển giao công tác thi hành án phạt tù.
Với những lý do nêu trên, tại Tờ trình số 04/UBTVQH12 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội ngày 30/07/2007 về việc điều chỉnh Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh năm 2007 nêu rõ “đến nay dự án Bộ luật thi hành án vẫn còn một số vấn đề cơ bản có nhiều ý kiến khác nhau nên chưa thể trình Quốc hội thông qua trong thời gian trước mắt”. Do vậy, Bộ luật này đã không được thông qua theo kế hoạch, thay vào đó, Quốc hội giao cho Chính phủ xây dựng 02 dự án luật độc lập: Luật Thi hành án dân sự và Luật Thi hành án hình sự. Vấn đề thống nhất đầu mối giúp Chính phủ quản lý công tác thi hành án đã không được đặt ra trong 02 Luật này[4].
Đến năm 2014, Kết luận số 92-KL/TW ngày 12 tháng 03 năm 2014 của Bộ Chính trị về việc tiếp tục thực hiện Nghị quyết số 49-NQ/TW, ngày 02 tháng 06 năm 2005 của Bộ Chính trị khóa IX về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, đề cập đến nội dung về quản lý công tác thi hành án đã khẳng định: “Dừng việc thực hiện chủ trương “chuẩn bị điều kiện về cán bộ, cơ sở vật chất để giao cho Bộ Tư pháp giúp Chính phủ thống nhất quản lý công tác thi hành án” nêu trong Nghị quyết số 49-NQ/TW. Tiếp tục thực hiện mô hình tổ chức các cơ quan thi hành án như hiện nay. Tăng cường trách nhiệm, quyền hạn của tòa án nhân dân và ủy ban nhân dân địa phương trong công tác thi hành án”.
Như vậy, hai chủ trương lớn của Đảng về cải cách tư pháp đó là thống nhất quản lý công tác thi hành án và xây dựng Bộ Luật thi hành án trong một thời gian dài nghiên cứu đã chưa thành hiện thực. Tuy nhiên, nguyên tắc bảo đảm mọi bản án của tòa án có hiệu lực pháp luật phải được thi hành vẫn được duy trì và là chủ trương đúng đắn, xuyên suốt của Đảng, Nhà nước ta. Việc xây dựng Bộ Luật thi hành án và thống nhất quản lý công tác thi hành án cũng chỉ là hai trong số các giải pháp quan trọng để bảo bảo thực hiện nguyên tắc này. Vậy cơ chế, giải pháp thay thế nào hoặc tiếp tục nghiên cứu để kết hợp đồng thời những giải pháp này với các giải pháp khác để tìm ra lời giải cho bài toán bảo đảm mọi bản án của tòa án có hiệu lực pháp luật phải được thi hành vẫn luôn là câu hỏi lớn đặt ra đối với Đảng, Nhà nước và nhân dân ta hiện nay và trong thời gian tới.
Kể từ khi Luật Thi hành án dân sự 2008 được ban hành (sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2014) đến nay, Hệ thống tổ chức Thi hành án dân sự tiếp tục được kiện toàn từ trung ương xuống địa phương cả cơ cấu bộ máy các phòng ban và đội ngũ Chấp hành viên, Lãnh đạo thi hành án để không ngừng đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ mới được bổ sung, tăng cường cho hệ thống thi hành án dân sự. Tuy nhiên, công tác thi hành án dân sự trong thời gian vừa qua đã và đang đứng trước những thực trạng đó là nhiều quy định của pháp luật thi hành án dân sự và các lĩnh vực pháp luật chuyên ngành khác mâu thuẫn, chồng chéo nhau; nhiều vụ án có giá trị kinh tế lớn, đặc biệt lớn (điển hình là những vụ án kinh tế, tham nhũng) hiệu quả thi hành không cao; có những vụ việc do còn nhiều quan điểm khác nhau, khiếu nại, tố cáo kéo dài trong nhiều năm vẫn chưa giải quyết dứt điểm; chưa kể đến việc xuất hiện những vụ án hình sự mà hoặc là đương sự đang lẩn trốn ở nước ngoài hoặc là tài sản của họ ở nước ngoài, việc thi hành đối với những vụ việc này sẽ đặt ra nhiều khó khăn, thách thức cho cơ quan thi hành án trong khi thể chế pháp luật cả trong nước và các thể chế song phương hoặc đa phương về thi hành án dân sự còn thiếu hoặc đã bị lạc hậu; hàng ngày cơ quan thi hành án dân sự vẫn phải dành lượng thời gian đáng kể cho việc thanh tra, kiểm tra, giám sát thi hành án kể cả trong nội bộ và từ các cơ quan bên ngoài. Việc thanh tra, kiểm tra đối với hoạt động thi hành án nhằm bảo đảm việc chấp hành đúng pháp luật của cơ quan thi hành án dân sự là hết sức cần thiết, đây không phải là ngoại lệ ở các nước trên thế giới, tuy nhiên bất kỳ một hoạt động thanh tra, kiểm tra nào cũng phải bảo đảm nguyên tắc không làm ảnh hưởng đến quy trình vận hành thông suốt, trôi chảy các quy trình, thủ tục thi hành án dân sự của Chấp hành viên cơ quan thi hành án. Thực trạng nêu trên nếu không kịp thời tổng kết, tìm ra giải pháp sẽ vô tình trở thành những yếu tố gây khó khăn rất lớn cho công tác thi hành án dân sự, có thể ảnh hưởng tới việc thực hiện chủ trương của Đảng về bảo đảm mọi bản án của tòa án có hiệu lực pháp luật phải được thi hành.
Có thể nói hiệu quả thi hành án dân sự phụ thuộc nhiều vào tính ưu việt của các biện pháp, trình tự, thủ tục thi hành án, đến lượt mình các biện pháp, quy trình, thủ tục thi hành án lại phụ thuộc vào tính hiệu quả và khoa học của mô hình tổ chức thi hành án. Suy rộng ra, mô hình tổ chức thi hành án cũng giữ một trong những vai trò có tính chất quyết định đến hiệu quả thi hành án. Nhìn vào các thời kỳ chuyển đổi mô hình tổ chức thi hành án dân sự 71 năm qua cho thấy mỗi giai đoạn đều có những ưu điểm, hạn chế của nó và mỗi bước thay đổi đều tiềm ẩn những nguyên nhân căn bản. Mô hình cơ quan thi hành án dân sự hiện tại đã vận hành được 8 năm, qua thời gian trải nghiệm cùng với những đòi hỏi tất yếu, khách quan của thực tiễn trong nước và xu thế vận động của các thể chế pháp luật tiến bộ trên thế giới sẽ giúp Đảng ta định hướng Hệ thống tổ chức Thi hành án dân sự thực hiện những bước chuyển mình mang tính đột phá tiếp theo, góp phần bảo đảm thực thi công lý, thu hút đầu tư phát triển thể chế kinh tế thị trường và thực hiện thành công các nội dung quan trọng về cải cách tư pháp của Đảng trong thời gian tới.

 

---