Thi hành án hành chính là việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính được thi hành theo quy định của pháp luật. Công tác thi hành án hành chính là hoạt động quan trọng của Nhà nước, có vai trò hiện thực hóa các bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính nhằm bảo đảm, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, công dân cũng như quyền và lợi ích của Nhà nước. Công tác thi hành án hành chính được xem là đạt hiệu quả khi nó bảo đảm, bảo vệ một cách đầy đủ và kịp thời quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân có liên quan cũng như quyền và lợi ích của Nhà nước. Có nhiều yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả công tác thi hành án hành chính ở Việt Nam hiện nay, do đó, để có thể nâng cao hiệu quả của công tác thi hành án hành chính, cần hiểu rõ công tác thi hành án hành chính, hiệu quả thi hành án hành chính và xem xét, đánh giá các yếu tố tác động đến công tác này, trên cơ sở đó, đưa ra các đề xuất, kiến nghị mang tính định hướng để nâng cao hiệu quả công tác thi hành án hành chính ở Việt Nam.
I. KHÁI NIỆM THI HÀNH ÁN HÀNH CHÍNH, HIỆU QUẢ THI HÀNH ÁN HÀNH CHÍNH
1. Khái niệm thi hành án hành chính
Khoản 1 Điều 3 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP quy định: “
THAHC là việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính được thi hành quy định tại Điều 309 Luật TTHC năm 2015, trừ quyết định về phần tài sản trong bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính”. Theo đó, cũng giống như thi hành án dân sự, thi hành án hình sự, THAHC là quá trình hiện thực hóa các phán quyết của Tòa trên thực tế cuộc sống và được điều chỉnh bởi các quy định của pháp luật có liên quan. Tuy nhiên, khác với thi hành án dân sự và thi hành án hình sự, THAHC là quá trình thi hành các bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính. Ngoài ra, không phải mọi phán quyết trong bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính đều được điều chỉnh hoàn toàn bởi pháp Luật TTHC, vì những phán quyết của Tòa án về phần tài sản
(án phí, bồi thường thiệt hại, trả lại tài sản, giao lại đất đai) trong bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính sẽ được điều chỉnh bởi Luật Thi hành án dân sự và được tổ chức thực hiện theo quy trình thi hành án dân sự.
2. Khái niệm hiệu quả thi hành án hành chính
Hiệu quả được hiểu là hiệu số giữa kết quả và chi phí bỏ ra để đạt được kết quả đó hay nói cách khác hiệu quả là khả năng tạo ra kết quả mong muốn hoặc khả năng sản xuất ra sản lượng mong muốn. Đặc trưng nổi bật của công tác thi hành án hành chính là “cơ chế tự thi hành” của người phải thi hành án cùng với đó là các cơ chế tác động bổ sung nhằm “buộc” người phải thi hành án thi hành án.
Hiệu quả thi hành án hành chính là kết quả thi hành án hành chính đã đạt được trong sự tương quan với chi phí bỏ ra, các nguồn lực đầu vào để đạt được kết quả đó, trong mối quan hệ giữa hiệu quả kinh tế với hiệu quả chính trị và hiệu quả xã hội. Hiệu quả công tác thi hành án hành chính được thể hiện trên các phương diện cụ thể như sau: (1) Đạt mục tiêu thi hành án hành chính tối đa với mức độ chi phí các nguồn lực tối thiểu; (2) Đạt được mục tiêu trong quan hệ với chi phí nguồn lực (vật lực, nhân lực...) và trong quan hệ với hiệu quả chính trị, hiệu quả xã hội.
Hiệu quả thi hành án hành chính xét về bản chất là kết quả hoạt động của các chủ thể liên quan đến công tác thi hành án hành chính, mà trực tiếp là người phải thi hành án, người được thi hành án và các chủ thể khác (Tòa án, Viện kiểm sát, cơ quan thi hành án dân sự, cơ quan quản lý thi hành án hành chính, cơ quan cấp trên trực tiếp của người phải thi hành án…) trong mối tương quan với mức độ chi phí các nguồn lực (nhân lực, vật lực, tổ chức bộ máy, thời gian…). Các kết quả đó được xác định bởi các chỉ số tăng trưởng duy trì sự ổn định và phát triển, xét trong nhiều mối quan hệ như giữa hiệu quả kinh tế và hiệu quả chính trị, hiệu quả xã hội, giữa nhà nước và công dân, xã hội...
Thi hành án hành chính có ý nghĩa góp phần quan trọng vào việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước nói chung, quản lý hành chính nói riêng. Do đó, nâng cao hiệu quả công tác thi hành án nói chung, thi hành án hành chính nói riêng là một trong những nhiệm vụ trọng tâm được Đảng, Nhà nước ta quan tâm, lãnh đạo, chỉ đạo thực hiện, thúc đẩy xã hội phát triển, bảo đảm, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của vụ nhân dân. Nâng cao hiệu quả thi hành án hành chính, xét về thực chất là đổi mới mối quan hệ giữa nhà nước với nhân dân, trong đó chủ yếu là quan hệ giữa các cơ quan hành chính với nhân dân và quan hệ giữa các cơ quan trong nền hành chính nhà nước theo hướng phục vụ nhân dân, vì nhân dân.
Việc đánh giá hiệu quả thi hành án hành chính có thể được thực hiện theo nhiều tiêu chí. Theo đầu vào, gồm các nguồn lực, nhân tố được sử dụng để tiến hành các hoạt động phục vụ cho công tác thi hành án hành chính; theo đầu ra, là kết quả thi hành án hành chính, tỷ lệ thi hành, thời gian thi hành và sự hài lòng của người dân; theo quá trình thực thi, gồm: mức độ dân chủ, công khai, minh bạch; thái độ phục vụ của công chức…
II. CÁC YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN HIỆU QUẢ CÔNG TÁC THI HÀNH ÁN HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM
1. Chất lượng bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính
Bản án chính là sự đánh dấu sự kết thúc toàn bộ quá trình xét xử, cho nên nội dung của nó phải phản ánh những kết quả của phiên tòa và ý kiến phân tích, đánh giá của hội đồng xét xử. Ở Việt Nam, trong lĩnh vực hành chính cũng như dân sự đều dùng thuật ngữ chung là bản án. Bản án trong lĩnh vực hành chính gọi là bản án hành chính. Bản án trong lĩnh vực dân sự gọi là bản án dân sự.
Việc giải quyết, xét xử các vụ án hành chính thường rất khó khăn, vì các vụ án hành chính thường liên quan đến lĩnh vực đất đai – đây là lĩnh vực phức tạp, nhiều văn bản pháp luật chuyên ngành khác nhau điều chỉnh và có nhiều thay đổi qua các thời kỳ. Ðiều này đòi hỏi các bản án hành chính của Tòa án vừa đảm bảo đúng pháp luật, cụ thể, rõ ràng, vừa có tính khả thi để thi hành trên thực tế. Bản án của Tòa án bảo đảm các yếu tố trên thì việc thi hành trên thực tế không gặp khó khăn. Ngược lại, nếu bản án của Tòa án không bảo đảm các yếu tố trên thì việc thi hành sẽ gặp không ít khó khăn, người phải thi hành án không đồng tình dẫn đến kéo dài quá trình thi hành án hành chính.
Do đó, chất lượng của bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính có ảnh hưởng đến hiệu quả của công tác thi hành án hành chính theo hướng thuận lợi hoặc không thuận lợi tùy thuộc vào bản án hành chính đó có đúng pháp luật, cụ thể, rõ ràng và có tính khả thi hay không.
2. Tính đặc thù của công tác thi hành án hành chính ở Việt Nam
Hiện nay, công tác thi hành án có thể được chia thành 03 lĩnh vực, bao gồm công tác thi hành án hình sự, thi hành án dân sự (theo nghĩa rộng) và công tác thi hành án hành chính. Ở một số quốc gia (Nhật Bản, Pháp...), chính tính đặc thù của công tác thi hành án hành chính (chủ thể, đối tượng, cơ chế...) tạo điều kiện thuận lợi cho công tác thi hành án hành chính của nước đó, các quốc gia này, hầu như công tác thi hành án hành chính thường đạt hiệu quả cao. Ở Việt Nam, không giống như một số quốc gia này, chính tính đặc thù này lại tác động tiêu cực đến hiệu quả của của công tác thi hành chính, thể hiện ở các khía cạnh cụ thể như:
Một là, chủ thể có nghĩa vụ thi hành án hành chính là cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước mang quyền lực nhà nước trong mối quan hệ với bên được thi hành án là các tổ chức, cá nhân, công dân, do đó, thực tế bên phải thi hành án bằng quyền lực nhân danh nhà nước của mình thường có xu hướng gây khó khăn cho bên được thi hành án, thậm chí không chấp hành, chấp hành không nghiêm, không kịp thời các bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án, ảnh hưởng đến hiệu quả thi hành án hành chính, tính nghiêm minh của pháp luật cũng như quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, công dân.
Hai là, đối tượng của thi hành án hành chính là các quyết định hành chính, hành vi hành chính, vì vậy, quá trình thi hành án hành chính không chỉ chịu sự điều chỉnh của pháp luật thi hành án hành chính mà còn chịu sự điều chỉnh của pháp luật quản lý hành chính nhà nước trong ngành, lĩnh vực phát sinh khiếu kiện. Điều này làm cho quá trình kiểm soát tiến độ, kết quả thi hành án hành chính trên thực tế gặp không ít khó khăn, do thi hành án hành chính phát sinh ở nhiều ngành, lĩnh vực khác nhau với một quy trình thực hiện riêng do pháp luật quản lý hành chính thuộc ngành, lĩnh vực đó điều chỉnh. Vì vậy, trên thực tế các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức là bên phải thi hành án thường dựa vào tính phức tạp, thậm chí không rõ thời hạn trong các quy định pháp luật quản lý chuyên ngành để “bao biện” cho việc chậm thi hành án của mình, ảnh hưởng trực tiếp đến kết quả thi hành án hành chính nói riêng, hiệu quả công tác thi hành án hành chính nói chung.
Ba là, với cơ chế thi hành án hành chính là cơ chế “tự thi hành”, hay nói cách khác kết quả thi hành án hành chính phụ thuộc nhiều vào ý thức, trách nhiệm tự thi hành của các cơ quan, tổ chức phải thi hành án hành chính. Trong khi đó hiện nay, nhận thức về trách nhiệm chấp hành án hành chính của người phải thi hành án (thường là các cơ quan nhà nước) vẫn còn hạn chế, thậm chí không đồng tình với kết quả xét xử của Tòa án và có xu hướng bảo vệ quyết định hành chính, hành vi hành chính mà mình đã ban hành/thực hiện. Điều này dẫn đến việc khi người phải thi hành án không chấp hành án và đưa ra nhiều lý do khác nhau cho việc chậm, không thi hành án thì việc thi hành án sẽ kéo dài, ảnh hưởng đến kết quả thi hành án hành chính cũng như hiệu quả công tác thi hành chính.
3. Thể chế về công tác thi hành án hành chính
Các quy định của pháp luật điều chỉnh công tác thi hành án hành chính cũng ảnh hưởng rất lớn đến hiệu quả của công tác thi hành án hành chính. Sự ảnh hưởng của các quy định của pháp luật đối với hiệu quả của công tác thi hành án hành chính thể hiện cụ thể:
1) Sự phù hợp của các quy định của pháp luật. Sự phù hợp các quy định của pháp luật là tiền đề cơ bản cho việc thực thi có hiệu quả công tác thi hành án hành chính. Các quy định của pháp luật điều chỉnh công tác thi hành án hành chính đúng đắn, phù hợp với quy luật khách quan và sự phát triển xã hội, thúc đẩy sự phát triển xã hội, mang lại lợi ích thiết thực cho bên phải thi hành án, bên được thi hành án và các bên có liên quan thì sẽ được sự thừa nhận, ủng hộ từ các bên, từ đó góp phần nâng cao hiệu quả thực thi. Trái lại, sẽ không có được sự thừa nhận, ủng hộ của các bên. Các quy định của pháp luật điều chỉnh công tác thi hành án hành chính đúng đắn, phù hợp thể hiện ở sự đồng bộ, thống nhất và đầy đủ về nội dung dựa trên cơ sở lý luận và thực tiễn đầy đủ.
2) Tính rõ ràng, cụ thể của các quy định của pháp luật. Tính rõ ràng, cụ thể của các quy định của pháp luật về công tác thi hành án hành chính là yêu tố then chốt để thực hiện có hiệu quả công tác thi hành án hành chính, là căn cứ cho việc thực hiện các hoạt động của công tác thi hành án hành chính của các chủ thể có liên quan, cũng là cơ sở để tiến hành đánh giá và giám sát quá trình thực hiện công tác thi hành án hành chính. Để hoạt động thi hành án hành chính được thực thi một cách thuận lợi, các quy định của pháp luật điều chỉnh nội dung này cần phải rõ ràng, cụ thể. Nếu các quy định của pháp luật về công tác thi hành án hành chính thiếu rõ ràng, cụ thể sẽ dẫn đến sự khó khăn trong thực hiện, từ đó ảnh hưởng tiêu cực đến hiệu quả của công tác thi hành án hành chính.
Thời gian qua, nhà nước ta đã không ngừng hoàn thiện thể chế về thi hành án hành chính, cụ thể như: Quốc hội đã ban hành Luật Tố tụng hành chính năm 2010, Luật Tố tụng hành chính năm 2015, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 71/2016/NĐ-CP ngày 01 tháng 7 năm 2016 quy định thời hạn, trình tự, thủ tục thi hành án hành chính và xử lý trách nhiệm đối với người không thi hành bản án, quyết định của Tòa án. Đồng thời, Quốc hội cũng đã ban hành nhiều nghị quyết có nội dung liên quan đến công tác thi hành án hành chính, cụ thể như Nghị quyết số 55/2017/QH14 ngày 24/11/2017 của Quốc hội về hoạt động chất vấn tại kỳ hợp thứ 4, Quốc hội khóa XIV, Nghị quyết số 69/2018/QH14 ngày 08/11/2018 của Quốc hội về Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm 2019... trong đó có nội dung yêu cầu thực hiện nghiêm pháp luật tố tụng hành chính và thi hành án hành chính. Ngoài ra, để nâng cao hiệu quả công tác thi hành án hành chính, Thủ tướng Chính phủ đã ký ban hành Chỉ thị số 17/CT-TTg ngày 25/12/2012 của Thủ tưởng Chính phủ về việc triển khai công tác thi hành án hành chính, Chỉ thị số 26/CT-TTg ngày 15/11/2019 về việc tăng cường chấp hành pháp luật tố tụng hành chính và thi hành án hành chính. Các văn bản này tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền nâng cao trách nhiệm trong quản lý nhà nước nói chung và THAHC nói riêng; góp phần để người dân, tổ chức được bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng của mình, từ đó nâng cao hiệu lực, hiệu quả cho công tác THAHC ở Việt Nam.
Tuy nhiên, quá trình triển khai thi hành Luật Tố tụng hành chính năm 2015 vẫn gặp một số khó khăn vướng mắc xuất phát từ thể chế về thi hành án hành chính cần được kịp thời nghiên cứu, hướng dẫn thực hiện thống nhất chung, cụ thể như: (1) Thi hành án hành chính theo pháp luật hiện hành vẫn là cơ chế “tự thi hành”, do đó, kết quả thi hành án hành chính phụ thuộc chủ yếu vào nhận thức, ý thức trách nhiệm tự nguyện thi hành của các cơ quan, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước là bên phải thi hành án, trong khi quy định về chế tài xử lý trách nhiệm đối với hành vi không chấp hành án hành chính theo pháp luật hiện hành vẫn còn những “lỗ hổng” chưa được bổ sung, hoàn thiện. Vì vậy, khi người phải thi hành án cố tình “chây ì” không chấp hành án thì việc thi hành án hành chính trở nên khó khăn và kéo dài; (2) Thời hạn tự nguyện thi hành án (30 ngày) quy định tại khoản 2 Điều 311 Luật TTHC năm 2015 hiện nay vẫn còn các cách hiểu khác nhau. Một là người phải thi hành án chỉ được coi là không vi phạm nghĩa vụ tự nguyện thi hành án khi thực hiện xong nhiệm vụ, công vụ đã được tuyên trong bản án trong thời hạn tự nguyện thi hành án, Hai là, cơ quan, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước chỉ cần tiến hành các thủ tục để thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo phán quyết của Tòa án trong thời hạn này, không nhất thiết phải thực hiện xong đã được coi là không vi phạm nghĩa vụ tự nguyện thi hành án. Do vẫn còn những cách hiểu khách nhau nên thực tế đã ảnh hưởng đến việc xác định người phải thi hành án có hay không vi phạm nghĩa vụ tự nguyện thi hành án làm căn cứ để yêu cầu Tòa án ra quyết định buộc thi hành án hành chính…(3) Trình tự, thủ tục thi hành bản án hành chính có nội dung bác đơn yêu cầu khởi kiện, hiện nay cũng đang còn ý kiến khác nhau
[1] cần có sự hướng dẫn thống nhất thực hiện của liên ngành Bộ Tư pháp, Tòa án nhân dân tối cao và Viện Kiểm sát nhân dân tối cao.
4. Tổ chức bộ máy của cơ quan quản lý nhà nước về công tác thi hành án hành chính
Tổ chức bộ máy của cơ quan quản lý nhà nước về công tác thi hành án hành chính ảnh hưởng rất quan trọng đến hiệu quả của công tác thi hành án hành chính. Điều này thể hiện trên hai phương diện:
1) Mức độ tiêu chuẩn hóa, quy chuẩn hóa trong vận hành và hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước về công tác thi hành án hành chính. Tiêu chuẩn hóa, quy chuẩn hóa quá trình hoạt động và vận hành của cơ quan được hiểu là hệ thống các quy tắc, quy định được hình thành nhằm xử lý có hiệu quả các công việc thường ngày của cơ quan, tổ chức. Nếu các quy định, quy tắc phù hợp được thiết lập đồng bộ sẽ ảnh hưởng tích cực đến hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước về công tác thi hành án hành chính ảnh;
2) Mức độ phân tán hay tập trung về quyền quản lý. Nếu hoạt động quản lý thi hành án hành chính bị phân tán ở việc nhiều cơ quan khác nhau thì sẽ dẫn đến sự khó khăn trong công tác phối hợp, dễ dẫn tới chồng chéo, đùn đẩy trách nhiệm, qua đó ảnh hưởng đến công tác thi hành án hành chính. Vì thế, việc xác định quyền lực tập trung, độc lập đủ mức cho cơ quan quản lý nhà nước về thi hành án hành chính sẽ giảm thiểu tình trạng trách nhiệm không rõ trong công tác quản lý nhà nước về thi hành án hành chính.
Theo quy định hiện hành, Chính phủ là cơ quan thống nhất quản lý nhà nước về công tác thi hành án hành chính trong phạm vi cả nước, Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm trước Chính phủ về công tác thi hành án hành chính. Để thực hiện nhiệm vụ được giao, Bộ Tư pháp đã trình Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 61/2014/QĐ-TTg ngày 30/10/2014 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Thi hành án dân sự trực thuộc Bộ Tư pháp, trong đó có quy định về việc thành lập Vụ Quản lý thi hành án hành chính để tham mưu, giúp Lãnh đạo Tổng cục, Lãnh đạo Bộ Tư pháp thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về công tác thi hành án hành chính. Hệ thống các cơ quan thi hành án dân sự được giao trách nhiệm theo dõi thi hành án hành chính. Như vậy, công tác quản lý nhà nước về thi hành án hành chính ở nước ta là thống nhất do Chính phủ quản lý, Bộ Tư pháp giúp Chính phủ đối với công tác này. Điều này giúp cho hoạt động quản lý thi hành án hành chính ở nước ta hầu như không bị phân tán, qua đó góp phần nâng cao hiệu quả công tác thi hành án hành chính.
Tuy nhiên, theo Nghị định số 71/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 của Chính phủ quy định thời hạn, trình tự, thủ tục thi hành án hành chính và xử lý trách nhiệm đối với người không thi hành bản án, quyết định của Tòa án, trong đó tại Điều 34
[2] quy định nhiệm vụ, quyền hạn của UBND các cấp trong thi hành án hành chính nhưng pháp luật hiện hành chưa có quy định về cơ quan giúp việc cho UBND các cấp về quản lý công tác thi hành án hành chính nên trên thực tế, UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã giao cho cơ quan chuyên môn để giúp mình thực hiện nhưng không thống nhất ở các địa phương (có địa phương giao cho Cục Thi hành án dân sự, Sở Tư pháp hoặc Văn phòng Ủy ban nhân dân...) trong phạm vi cả nước dẫn đến sự không thống nhất và ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước nói chung và công tác thi hành án hành chính nói riêng.
5. Nguồn lực cho công tác quản lý, theo dõi và thi hành án hành chính
Nguồn lực bảo đảm cho các hoạt động của công tác thi hành án hành chính có đầy đủ hay không cũng là một yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả của công tác thi hành án hành chính. Ngay cả khi các quy định của pháp luật về công tác thi hành án hành chính được ban hành rất phù hợp, rõ ràng, cụ thể, nhưng nếu cơ quan quản lý nhà nước về công tác thi hành án hành chính, cơ quan, các nhân là bên phải thi hành án hành chính thiếu nguồn lực cần thiết để thực thi thì kết quả của công tác thi hành án hành chính cũng khó đạt được mục tiêu như mong muốn. Vì thế, bảo đảm nguồn lực cho công tác thi hành án hành chính là yếu tố không thể thiếu để thực hiện có hiệu quả công tác thi hành án hành chính. Nguồn lực cho hoạt động công tác thi hành án hành chính bao gồm: nguồn lực tài chính (vật lực), nguồn lực con người (nguồn nhân lực), nguồn lực thông tin...Theo đó, cần phân bổ kinh phí đủ mức, phù hợp cho công tác quản lý nhà nước về thi hành án hành chính, công tác thi hành án hành chính trên phạm vi toàn quốc; đảm bảo nhân lực cho công tác thi hành án hành chính cả về số lượng và chất lượng cho đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác quản lý, theo dõi và thi hành án hành chính. Bên cạnh đó, cần đảm bảo nguồn thông tin đầy đủ để cơ quan quản lý nhà nước về thi hành án hành chính, cơ quan nhà nước là bên phải thi hành án triển khai các hoạt động về công tác thi hành án hành chính, phù hợp với thực tế cũng như kiểm tra, giám sát quá trình thực hiện để chấn chỉnh, xử lý kịp thời. Ngoài ra còn đảm bảo nguồn lực cơ sở vật chất cho các hoạt động liên quan đến quản lý, theo dõi và thi hành án hành chính.
Bộ Tư pháp đã phối hợp với Bộ Nội vụ bổ sung biên chế cho các cơ quan quản lý thi hành án, cơ quan thi hành án dân sự để thực hiện nhiệm vụ đôn đốc, theo dõi thi hành án hành chính. Theo đó, năm 2012, các cơ quan thi hành án dân sự đã được bổ sung 763 biên chế cho công tác thi hành án hành chính. Ngoài ra, Bộ Tư pháp đã phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính rà soát củng cố về cơ sở vật chất, trang thiết bị, phương tiện làm việc, cân đối ngân sách kinh phí hoạt động cho các cơ quan thi hành án dân sự, trong đó có hoạt động liên quan đến việc theo dõi thi hành án hành chính và quản lý nhà nước về thi hành án hành chính. Tuy nhiên, trên thực tế, hầu hết công chức được phân công làm công tác theo dõi thi hành án hành chính ở các cơ quan thi hành án dân sự địa phương vẫn là kiêm nhiệm và thiếu ổn định, việc phân công đơn vị chịu trách nhiệm về công tác theo dõi thi hành án hành chính cũng không thống nhất ở các đơn vị (có địa phương phân công cho Văn phòng hoặc Phòng Nghiệp vụ hoặc Phòng Kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo…). Điều này ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả công tác theo dõi thi hành án hành chính nói riêng và hiệu quả công tác thi hành án hành chính nói chung.
6. Sự phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan trong công tác thi hành án hành chính
Sự phối hợp, trao đổi giữa các cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan trong công tác thi hành án hành chính là một yếu tố quan trọng để thực có hiệu quả công tác thi hành án hành chính. Sự phối hợp, trao đổi nhằm mục đích làm cho các cơ quan và cá nhân có liên quan nắm rõ nội dung của hoạt động thi hành án hành chính, kể cả đối với từng vụ việc thi hành án hành chính cụ thể cũng như kế hoạch triển khai thực hiện, từ đó tạo ra sự thống nhất về nhận thức trong công tác thi hành án hành chính và các vấn đề có liên quan. Sự phối hợp có chặt chẽ, kịp thời là một trong những điều kiện quan trọng để nâng cao hiệu quả công tác thi hành án hành chính. Điều này bởi lẽ,
theo chiều dọc, sự phối hợp làm cho cấp dưới nắm bắt được các yêu cầu trong công tác thi hành án hành chính của cấp trên, còn cấp trên cũng có thể nắm bắt được tình hình thực hiện của cấp dưới;
theo chiều ngang, công tác thi hành án hành chính là lĩnh vực phức tạp, thường liên quan đến nhiều cấp, nhiều cơ quan với chức năng, nhiệm vụ khác nhau, trong quá trình phối hợp giữa các cơ quan không tránh khỏi việc nảy sinh một số vấn đề, thậm chí là đùn đẩy trách nhiệm, ảnh hưởng đến quá trình quản lý, theo dõi và thi hành án hành chính. Vì vậy, sự tương tác, chia sẻ ý kiến và trao đổi giữa các cơ quan này có tác dụng tích cực trong công tác thi hành án hành chính.
Hiện nay, theo quy định hiện hành, ở Trung ương, Bộ Tư pháp có trách nhiệm giúp Chính phủ phối hợp với Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong công tác quản lý nhà nước về thi hành án hành chính. Thời gian qua các bên đã phối hợp chặt chẽ trong công tác hoàn thiện thể chế và tổ chức triển khai công tác thi hành án hành chính, như phối hợp xây dựng, trình cơ quan có thẩm quyền ban hành Luật Tố tụng hành chính năm 2010, Luật Tố tụng hành chính năm 2015, Nghị định số 71/2016/NĐ-CP... cũng như xem xét, hướng dẫn giải quyết các vụ việc thi hành án hành chính cụ thể như vụ việc thi hành án hành chính tại tỉnh Cà Mau. Tuy nhiên, quá trình phối hợp giữa các cơ quan này vẫn còn hạn chế như chưa kịp thời phối hợp để hướng dẫn thi hành các bản án, quyết định có nội dung không chấp nhận yêu cầu khởi kiện của đương sự; hướng dẫn về thời gian tự nguyện thi hành án,.. để tháo gỡ kịp thời những vướng mắc phát sinh trong quá trình thi hành Luật TTHC năm 2015 và Nghị định số 71/2016/NĐ-CP. Ở địa phương, nhìn chung đã có sự phối hợp giữa các cơ quan THADS, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân và Ủy ban nhân dân, giữa các cơ quan, đơn vị chuyên môn của Ủy ban nhân dân trong công tác thi hành án hành chính và giữa Ủy ban nhân dân với bên được thi hành án. Tuy nhiên, công tác phối hợp giữa cơ quan thi hành án dân sự và Tòa án nhân dân các cấp trong việc đánh giá tình hình chấp hành pháp luật tố tụng hành chính của Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân và trong việc thống kê tình hình giải quyết các vụ án hành chính làm cơ sở cho việc theo dõi đầy đủ các bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính có hiệu lực thi hành còn chưa hiệu quả. Sự phối hợp giữa cơ quan thi hành án dân sự và Viện kiểm sát nhân dân chưa kịp thời phối hợp để cung cấp, trao đổi thông tin làm cơ sở cho hai hệ thống cơ quan thực hiện hiệu quả chức năng theo dõi thi hành án hành chính và kiểm sát việc thi hành án hành chính đối với Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp.
7. Trình độ, nhận thức của bên phải thi hành án và bên được thi hành án trong công tác thi hành án hành chính
Chủ thể là bên phải thi hành án hành chính và bên được thi hành án hành chính cũng có ảnh hưởng rất lớn đến hiệu quả hoạt động của công tác thi hành án hành chính. Hoạt động thi hành án hành chính có đạt được mục đích đề ra hay không, không chỉ phụ thuộc vào chất lượng thể chế (các quy định của pháp luật) và năng lực của hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về thi hành án hành chính, mà còn phụ thuộc vào trình độ, nhận thức của bên phải thi hành án và bên được thi hành án trong công tác thi hành án hành chính. Theo đó, nếu trình độ, nhận thức, trách nhiệm của bên phải thi hành án và bên được thi hành án càng cao thì công tác thi hành án hành chính sẽ càng được thuận lợi và đạt hiệu quả cao. Còn nếu trình độ, nhận thức, trách nhiệm của bên phải thi hành án và bên được thi hành án còn hạn chế thì công tác thi hành án hành chính sẽ khó khăn, ảnh hưởng tiêu cực đến hiệu quả của công tác thi hành án hành chính. Hoạt động thi hành án hành chính, đối với bên phải thi hành án vừa là thẩm quyền, vừa là trách nhiệm do pháp luật quy định, đối với bên được thi hành án luôn gắn với quyền và lợi ích hợp pháp của họ. Vì vậy, để góp phần nâng cao hiệu quả công tác thi hành án hành chính, cần nâng cao trình độ, nhận thức của bên phải thi hành án và bên được thi hành án trong hoạt động thi hành án hành chính để các bên hiểu đúng và thực hiện đầy đủ quyền và trách nhiệm của mình.
Theo đánh giá thì năng lực, trình độ của đội ngũ cán bộ làm công tác thi hành án hành chính ở một số nơi, một số cơ quan chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra. Nhìn chung vẫn còn lúng túng, trình độ, nhận thức còn hạn chế, còn tâm lý ‘thờ ơ’ dẫn đến chậm tham mưu hoặc tham mưu không đúng, không đầy đủ trong công tác chấp hành pháp luật thi hành án hành chính. Ý thức chấp hành pháp luật thi hành án hành chính của người đứng đầu một số cơ quan nhà nước, của một bộ phận cán bộ, công chức nhà nước vẫn còn hạn chế. Trình độ, sự hiểu biết của người dân đối với công tác thi hành án hành chính ngày càng được nâng cao. Người dân ngày càng nhận thức được quyền và lợi ích hợp pháp của mình trong công tác thi hành án hành chính, tuy nhiên vẫn có trường hợp người dân vẫn chưa nhận thức được rõ quyền và lợi ích hợp pháp của mình hoặc cố tình khiếu nại, kiến nghị, phản ánh vượt cấp các vụ việc thi hành án hành chính.
8. Điều kiện kinh tế, chính trị, văn hóa và xã hội
Một nhân tố cũng ảnh hưởng đến hiệu quả công tác thi hành án hành chính đó là, điều kiện kinh tế, chính trị, văn hóa và xã hội. Hoạt động thi hành án nói chung và thi hành án hành chính nói riêng đều nằm trong sự ảnh hưởng điều kiện kinh tế, chính trị, văn hóa và xã hội. Điều kiện kinh tế, chính trị, văn hóa và xã hội thích hợp sẽ có lợi cho công tác thi hành án hành chính. Điều kiện kinh tế, chính trị, văn hóa và xã hội không thích hợp sẽ tạo ra sự khó khăn cho công tác thi hành án hành chính. Cụ thể, nếu nền chính trị ổn định, trình độ kinh tế phát triển, nhất là kinh tế thị trường phát triển càng có điều kiện cho cơ quan làm công tác thi hành án hành chính có thêm nhiều nguồn lực như nguồn lực kinh phí, cơ sở vật chất, công nghệ thông tin cho công tác thi hành án hành chính; nền văn hóa, trình độ văn hóa và sự hiểu biết của người dân càng cao sẽ tạo thuận lợi cho công tác thi hành án hành chính và ngược lại; sự quan tâm của xã hội đối với công tác thi hành án hành chính và “tiếng nói” của các tổ chức xã hội càng lớn sẽ ảnh hưởng tích cực đến công tác thi hành án hành chính và ngược lại…
Ở nước ta, nhìn chung tình hình kinh tế ngày càng phát triển, tình hình chính trị, xã hội luôn ổn định. Điều này là một trong những yếu tố, điều kiện thuận lợi để nâng cao hiệu quả công tác thi hành án hành chính. Tuy nhiên, xét về mặt văn hóa ở nước ta hiện nay, đối với người dân khi khởi kiện các quyết định hay hành vi hành chính vẫn còn tâm lý cho rằng đây là việc “dân kiện quan”, “con kiến mà kiện cũ khoai” “người dân thấp cổ bé họng”; đối với cơ quan nhà nước khi thua kiện, trở thành bên phải thi hành án vẫn mang tâm lý “ấm ức”, “bề trên”, cho rằng cơ quan nhà nước không hề sai nên chây ì, kéo dài việc thi hành án hành chính hoặc thi hành một cách chậm chạp một phần do nền văn hóa nông nghiệp, lúa nước tạo ra.
III. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NÂNG CAO HIỆU QUẢ CÔNG TÁC THI HÀNH ÁN HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM
Một là, nâng cao chất lượng các bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính. Việc nâng cao chất lượng các bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính được xem là yếu tố đầu tiên, có ý nghĩa rất lớn đến hiệu quả công tác thi hành án hành chính. Tòa án mà hạt nhân là các thẩm phán với chức năng xét xử của mình cần đưa ra các phán quyết không chỉ đúng quy định của pháp luật mà còn bảo đảm tính khả thi, rõ ràng và phù hợp với thực tiễn, tránh tình trạng tồn tại một số bản án tuyên chung chung, thiếu rõ ràng và không khả thi trên thực tế. Do đó, đòi hỏi Thẩm phán không chỉ nắm chắc các quy định của pháp luật về xét xử các vụ án hành chính mà còn nắm vững các quy định của pháp luật có liên quan để bảo đảm bản án khi được ban hành được thi hành trên thực tế.
Hai là, cần nâng cao chất lượng các quy định của pháp luật về thi hành án hành chính. Quá trình xây dựng và hoàn thiện thể chế về thi hành án hành chính, bên cạnh những quy định của pháp luật về thi hành án hành chính đảm bảo chất lượng, cũng tồn tại những quy định về thi hành án hành chính phát sinh vướng mắc, bất cập. Chính điều này đã ảnh hưởng tiêu cực đến hiệu quả của công tác thi hành án hành chính trong thực tế. Chất lượng không cao của một số các quy định của pháp luật thể hiện trên một số khía cạnh, như nội dung các điều luật thiếu cụ thể, không rõ ràng, thậm chí là mâu thuẫn, chồng chéo. Chất lượng của một số các quy định của pháp luật về thi hành án hành chính không cao do nhiều nguyên nhân, trong đó gồm ba nguyên nhân chủ yếu: i) chưa coi trọng đúng mức việc nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn của công tác thi hành án hành chính; ii) năng lực xây dựng các quy định pháp luật về thi hành án hành chính của cơ quan có thẩm quyền; iii) sự tham gia của người dân, đối tượng chịu tác động hoặc bị điều chỉnh và phản biện của các tổ chức, cá nhân có liên quan chưa đáp ứng yêu cầu. Do đó, để góp phần nâng cao hiệu quả công tác thi hành án hành chính, cần coi trọng nâng cao chất lượng các quy định pháp luật theo hướng, coi trọng nghiên cứu cơ sở lý luận về công tác thi hành án hành chính, nâng cao năng lực xây dựng các quy định pháp luật về thi hành án hành chính của cơ quan có thẩm quyền và tăng cường sự tham gia của người dân, đối tượng chịu tác động hoặc bị điều chỉnh và phản biện của các tổ chức, cá nhân có liên quan trong quá trình xây dựng và hoàn thiện thể chế về thi hành án hành chính.
Ba là, để nâng cao hiệu quả công tác thi hành án hành chính, cần đảm bảo nguồn lực đủ mức cho công tác thi hành án hành chính. Trong thực tiễn công tác thi hành án hành chính ở Việt Nam, nhiều vụ việc thi hành án hành chính chưa được thực hiện triệt để. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng này, trong đó, có nguyên nhân là việc phân bổ và đảm bảo nguồn lực chưa đủ mức cho công tác quản lý nhà nước về thi hành án hành chính và các vụ việc thi hành án hành chính cụ thể. Do đó, để nâng cao hiệu quả công tác thi hành án hành chính, cần phân bổ nguồn lực đủ mức cho công tác này, thực hiện sự ưu tiên trong phân bổ nguồn lực, nhất là tập trung nguồn lực xử lý các vụ việc thi hành án hành chính phức tạp, ảnh hưởng lớn đến quyền và lợi ích hợp pháp của người dân.
Bốn là, muốn nâng cao hiệu quả công tác thi hành án hành chính, cần tăng cường sự phối hợp trong công tác thi hành án hành chính. Việc chưa coi trọng đúng mức sự tương tác và phối hợp giữa cấp trên với cấp dưới, giữa các cơ quan có liên quan cũng là một nguyên nhân quan trọng dẫn đến hiệu quả của hoạt động thi hành án hành chính chưa như mong muốn. Điều này thể hiện ở chỗ: ở một số nơi, cấp trên thiếu sâu sát với cấp dưới, thiếu sự chỉ đạo, đôn đốc, kiểm tra, giám sát, điều chỉnh đối với hoạt động thi hành án hành chính của cấp dưới nên đã dẫn đến hệ quả tiêu cực; sự phối hợp giữa các cơ quan theo chiều ngang còn chưa tốt, trách nhiệm và thẩm quyền của mỗi cơ quan còn chưa rõ dẫn đến sự chồng chéo, trùng lắp về nhiệm vụ cũng như không rõ về trách nhiệm. Trong mối quan hệ giữa cơ quan nhà nước là bên phải thi hành án hành chính với bên được thi hành án hành chính, một số cơ quan vẫn thực hiện cách làm truyền thống là sử dụng biện pháp hành chính – mệnh lệnh; sự đối thoại, tương tác của các bên trong quá trình thi hành án hành chính ở một số địa phương chưa được coi trọng. Do đó, để góp phần nâng cao hiệu quả công tác thi hành án hành chính, cần thông qua nhiều biện pháp để tăng cường sự phối hợp giữa cấp trên và cấp dưới, giữa các cơ quan cùng cấp và giữa cơ quan nhà nước là bên phải thi hành án hành chính với bên được thi hành án hành chính.
Năm là, để nâng cao hiệu quả công tác thi hành án hành chính, cần thông qua các công cụ và biện pháp khác nhau để nâng cao trình độ, nhận thức của bên phải thi hành án và bên được thi hành án trong công tác thi hành án hành chính. Thực tiễn cho thấy, trình độ, nhận thức của bên phải thi hành án và bên được thi hành án trong công tác thi hành án hành chính ngày càng cao thì công tác thi hành án hành chính được triển khai thuận lợi và mang lại hiệu quả cao. Do đó, để góp phần nâng cao hiệu quả công tác thi hành án hành chính, cần coi trọng việc nâng cao trình độ, nhận thức của bên phải thi hành án và bên được thi hành án, quy định rõ ràng, cụ thể trách nhiệm của bên phải thi hành án, xem xét, xử lý nghiêm việc chậm, không chấp hành hoặc chấp hành không đầy đủ nội dung bản án, quyết định của Tòa án; tôn trọng và bảo đảm, bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng, hợp pháp của bên được thi hành; đổi mới và tăng cường công tác tuyên truyền; tăng cường sự tham gia của các bên trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật cũng như kịp thời có sự sửa đổi, bổ sung, hướng dẫn cụ thể, thống nhất trong quá trình tổ chức triển khai thực hiện
Sáu là, để góp phần nâng cao hiệu quả công tác thi hành án hành chính, cần nâng cao phẩm chất và năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác thi hành án hành chính. Một nguyên nhân cơ bản dẫn đến hiệu quả thấp trong công tác thi hành án hành chính ở Việt Nam đó là, năng lực và phẩm chất còn bất cập của một bộ phận cán bộ, công chức. Một bộ phận cán bộ, công chức còn yếu về năng lực, trình độ và kỹ năng, suy thoái về tư tưởng chính trị, đạo đức lối sống là yếu tố tiêu cực ảnh hưởng rất lớn đến hiệu quả công tác thi hành án hành chính. Do đó, để nâng cao hiệu quả công tác thi hành án hành chính hiện nay, cần nâng cao phẩm chất và năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức để đáp ứng yêu cầu trong tình hình mới.
Bảy là, để góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của công tác thi hành án hành chính, cần coi trọng xây dựng tổ chức bộ máy của cơ quan quản lý, cơ quan hành chính nhà nước tinh gọn, có cơ chế vận hành phù hợp. Có nhiều chủ thể tham gia vào quá trình thi hành án hành chính ở Việt Nam, trong đó chủ thể quyết định trực tiếp hiệu quả của công tác thi hành án hành chính là cơ quan hành chính nhà nước là bên phải thi hành án cũng như chủ thể là cơ quan quản lý nhà nước về thi hành án hành chính. Do đó, để nâng cao hiệu quả công tác thi hành án hành chính, cần đặt nhiệm vụ trọng tâm vào việc kiện toàn, đổi mới cơ quan hành chính nhà nước là bên phải thi hành án cũng như cơ quan quản lý nhà nước về thi hành án hành chính theo hướng tinh gọn, hiệu quả, khắc phục tình trạng trách nhiệm không rõ ràng trong công tác thi hành án hành chính.
Nguyễn Thanh Nam
Vụ Nghiệp vụ 3