Là lĩnh vực còn mới so với thi hành án dân sự và thi hành án hình sự
[1], thi hành án hành chính( THAHC) từ chỗ được quy định duy nhất tại Điều 74 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết vụ án hành chính năm 1996, quy định pháp luật về thi hành án hành chính đã từng bước được hoàn thiện, trình tự, thủ tục thi hành được quy định cụ thể hơn tại Chương XVI từ Điều 241 đến Điều 248 Luật Tố tụng hành chính năm 2010 và hiện nay được quy định tại Chương XIX từ Điều 309 đến Điều 315 Luật Tố tụng hành chính năm 2015.
Việc thi hành bản án, quyết định hành chính được thực hiện theo quy định tại Luật Tố tụng hành chính năm 2015, (Chương XIX từ Điều 309 đến Điều 315) quy định về thủ tục thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính; Nghị định số 71/2016/NĐ-CP; Luật THADS, Nghị định số 62/2015/NĐ-CP; Nghị định số 33/2020/NĐ-CP; Thông tư liên tịch số 11/2016/TTLT-BTP-TANDTC-VKSNDTC ngày 01/8/2016 của Bộ Tư pháp, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao quy định một số vấn đề về thủ tục THADS và phối hợp liên ngành trong THADS (Thông tư liên tịch số 11/2016/TTLT-BTP-TANDTC-VKSNDTC) và các văn bản pháp luật hướng dẫn chuyên ngành về THADS.
1.Thực trạng công tác thi hành án hành chính
Theo Báo cáo của Chính Phủ, trong 03 năm 2017, 2018 và 2019
[2] tổng số bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính phải thi hành là: 1.052 bản án, trong đó đã có 713 bản án được UBND, Chủ tịch UBND các cấp thi hành, chỉ đạo thi hành xong (năm 2017: 276 bản án; năm 2018: 139 bản án; năm 2019: 298 bản án), đạt tỷ lệ 68%; số chưa thi hành xong: 339 bản án, chiếm tỷ lệ 32%.
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, kết quả giám sát của Ủy ban Tư pháp của Quốc hội về công tác chấp hành pháp luật tố tụng hành chính (TTHC), thi hành án hành chính của UBND, Chủ tịch UBND và kết quả kiểm tra liên ngành của Bộ Tư pháp về công tác này ở một số địa phương cho thấy: Việc chấp hành pháp luật TTHC, thi hành án hành chính ở không ít địa phương vẫn chưa được UBND, Chủ tịch UBND các cấp quan tâm, thực hiện nghiêm túc. Khi bản án hành chính có hiệu lực thi hành, người phải thi hành án là UBND, Chủ tịch UBND tiếp tục trì hoãn, không chấp hành hoặc chấp hành không đầy đủ nội dung bản án tuyên
[3]
Thống kê cho thấy, nếu như năm 2017 số bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính chưa được thi hành xong là 85; năm 2018, con số này tăng lên là 224; đến hết ngày 31/10/2019, số bản án, quyết định chưa thi hành xong là 339; 10 tháng năm 2020 là 463 bản án. Trong đó, có những bản án tồn đọng rất nhiều năm chưa được thi hành. Chỉ thị số 26/CT-TTg ngày 15/11/2019 của Thủ tướng Chính phủ về việc tăng cường chấp hành pháp luật tố tụng hành chính và THAHC đã thống kê còn 21 bản án, quyết định hành chính có hiệu lực pháp luật trước ngày 01/7/2016 (ngày Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và Nghị định số 71/2016/NĐ-CP có hiệu lực thi hành) chưa được thi hành
[4].Tình trạng không thi hành án hoặc chậm thi hành án đối với các Bản án, Quyết định Hành chính có thể dẫn đến rất nhiều hệ quả nghiêm trọng, làm giảm sút lòng tin của nhân dân vào sự nghiêm minh của pháp luật, đồng thời ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.
Điều này xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau, cả chủ quan lẫn khách quan, tuy nhiên, nguyên nhân chủ yếu vẫn xuất phát từ các quy định của pháp luật về thi hành án hành chính còn nhiều bất cập, hạn chế.
2. Một số bất cập từ thực tiễn tổ chức thi hành án hành chính
Một là: Về phạm vi tổ chức thi hành án của cơ quan THADS
Thi hành án Hành chính là một trong những nội dung hoạt động của các cơ quan THADS. Trong các bản án, quyết định Hành chính của Tòa án có nhiều nội dung mà Tòa án có thể phán quyết theo thẩm quyền, chẳng hạn: Giữ nguyên hoặc hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc; bồi thường thiệt hại do quyết định hành chính, hành vi hành chính gây ra; án phí; buộc xin lỗi công khai… Tuy nhiên không phải tất cả các nội dung phán quyết đều thuộc thẩm quyền thi hành án của cơ quan THADS. Theo điểm h khoản 1 Điều 311 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, khoản 1 Điều 3 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP và khoản 4 Điều 1 Thông tư liên tịch số 11/2016/TTLT-BTP-TANDTC-VKSNDTC thì quyết định về tài sản trong bản án, quyết định hành chính được thi hành theo thủ tục THADS.
Đối với bản án, quyết định của Toà án trong vụ án Hành chính, Thủ trưởng cơ quan THADS chỉ thụ lý và ra quyết định thi hành án đối với phần nghĩa vụ về tài sản như án phí, bồi thường thiệt hại, trả lại tài sản, giao lại đất đai được tuyên cụ thể trong bản án, quyết định của Toà án. Những nội dung khác (như tuyên bác đơn kiện hoặc hủy quyết định hành chính…) của bản án, quyết định được thực hiện theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính.
Trong thực tế, có những bản án, quyết định dân sự trong đó có nội dung tuyên hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Ví dụ: Bản án số 23/ DSST của TAND huyện X có tuyên:
Hủy Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất số S6V 534175 số vào sổ 05217 ngày 30/12/2002 của Ủy ban nhân dân huyện X, thành phố H cấp cho ông Nguyễn Văn A.
Theo quy định tại Điều 34 Bộ luật tố tụng dân sự năm 2015: “
1)Khi giải quyết vụ việc dân sự, Tòa án có quyền hủy quyết định cá biệt trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ việc dân sự mà Tòa án có nhiệm vụ giải quyết… 2) Thẩm quyền của cấp Tòa án giải quyết vụ việc dân sự trong trường hợp có xem xét việc hủy quyết định cá biệt quy định tại khoản 1 Điều này được xác định theo quy định tương ứng của Luật tố tụng hành chính về thẩm quyền của Tòa án nhân dân…”. Như vậy, nội dung tuyên hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong bản án nêu trên là phần hành chính trong Bản án dân sự. Đối với nội dung này, hiện còn có 2 quan điểm khác nhau.
Quan điểm thứ nhất cho rằng: Đây là bản án về tranh chấp dân sự, không phải là bản án của Tòa án về vụ án hành chính được thi hành theo quy định tại Điều 309 Luật tố tụng hành chính năm 2015…. Do vậy, trong trường hợp này không thuộc trường hợp Cơ quan THADS thực hiện việc theo dõi THA hành chính theo quy định tại khoản 2 Điều 14 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP. Căn cứ theo Điều 2 Luật THADS, cơ quan THADS vẫn tổ chức thi hành theo quy định của pháp luật THADS.
Quan điểm thứ hai cho rằng: Đây là phần hành chính trong bản án dân sự, do đó không thuộc thẩm quyền tổ chức thi hành án của cơ quan THADS
[5]. phần hành chính này vẫn phải được thi hành theo quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và Nghị định 71/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 của Chính phủ. Do còn có những quan điểm khác nhau, nên rất cần có các quy định pháp luật hướng dẫn cụ thể về vấn đề này
Hai là: Về kiểm sát thi hành án đối với quyết định buộc thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính
Điều 315 Luật Tố tụng hành chính quy định
: “Viện kiểm sát kiểm sát việc tuân theo pháp luật của đương sự, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án (về vụ án hành chính), bảo đảm việc thi hành bản án, quyết định kịp thời, đầy đủ, đúng pháp luật. Viện kiểm sát có quyền kiến nghị với cơ quan, tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ thi hành án hành chính và cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức phải chấp hành bản án, quyết định của Tòa án để có biện pháp tổ chức thi hành nghiêm chỉnh bản án, quyết định của Tòa án”. Theo quy định này, khi kiểm sát việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính (trừ trường hợp thi hành phần về tài sản trong bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính), VKSND có quyền kiến nghị mà không có quyền kháng nghị
[6].
Tuy nhiên, do chưa có các quy định pháp luật hướng dẫn về nội dung này nên việc triển khai thực hiện trên thực tế gặp không ít khó khăn. Một số viện kiểm sát còn nhận thức chưa rõ về nhiệm vụ của cơ quan THADS trong thi hành án hành chính. Theo Luật TTHC năm 2010, cơ quan THADS có nhiệm vụ đôn đốc thi hành án hành chính, còn theo Luật TTHC năm 2015 cơ quan THADS được giao nhiệm vụ theo dõi thi hành án hành chính, tuy nhiên một số Viện kiểm sát vẫn nhầm lẫn giữa đôn đốc thi hành án hành chính và theo dõi thi hành án hành chính, có đơn vị đã ban hành kháng nghị khi cơ quan THADS không đôn đốc thi hành án hành chính
[7].
Việc xác định hành vi cố ý không thi hành án để VKS thực hiện quyền kiến nghị cũng gặp một số khó khăn. Điều 35 Nghị định 71/2016/NĐ-CP quy định nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan THADS trong thi hành án hành chính có quy định đề xuất xử lý trách nhiệm đối với người phải thi hành án nếu vi phạm. Tại Điều 3 Nghị định 71/2016/NĐ-CP thì một trong những hành vi vi phạm là chậm thi hành án hoặc không chấp hành bản án, nhưng hành vi đó phải là cố ý thì mới được xem là vi phạm. Thực tế cho thấy, việc xác định hành vi chậm hoặc không thi hành có phải do cố ý hay không thì khó xác định, không có những tiêu chí để đánh giá, do đó khó có thể nhận diện được hành vi có vi phạm hay không và vi phạm ở mức độ nào để Viện kiểm sát đưa ra kiến nghị xử lý tương ứng với hành vi vi phạm.
Ba là: Về ủy quyền trong thi hành án hành chính
Tại khoản 3 Điều 60 Luật TTHC quy định ủy quyền tham gia tố tụng hành chính như sau: “
Trường hợp người bị kiện là cơ quan, tổ chức hoặc người đứng đầu cơ quan, tổ chức thì người bị kiện chỉ được ủy quyền cho cấp phó của mình đại diện. Người được ủy quyền phải tham gia vào quá trình giải quyết toàn bộ vụ án, thực hiện đầy đủ các quyền và nghĩa vụ của người bị kiện theo quy định của Luật này”. Tuy nhiên, quy định về thi hành án hành chính lại không quy định cụ thể về đối tượng được ủy quyền. Thực tế cho thấy, sau khi có quyết định buộc thi hành án hành chính, Chấp hành viên được phân công tiến hành làm việc với người phải thi hành án là Chủ tịch UBND, nhưng thông thường Chủ tịch UBND ủy quyền cho lãnh đạo các cơ quan chuyên môn thay mặt làm việc với Chấp hành viên. Về vấn đề này, nhiều ý kiến cho rằng việc ủy quyền như vậy là chưa hợp lý, làm hạn chế hiệu quả thi hành án hành chính. Do đó cũng cần có quy định tương tự như quy định tại Khoản 3 Điều 60 Luật TTHC giới hạn phạm vi ủy quyền trong giai đoạn thi hành án hành chính để việc tổ chức thi hành án hành chính đạt hiệu quả cao hơn.
Bốn là: về các biện pháp xử lý hành vi vi phạm:
Việc xử lý trách nhiệm trong thi hành án Hành chính được quy định cụ thể tại Chương III Nghị định số 71/2016/NĐ-CP. Theo đó có ba hình thức xử lý trách nhiệm như sau: (1) Xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức, viên chức trong thi hành án hành chính (được quy định từ Điều 20 đến điều 26 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP) với 6 hình thức kỷ luật: Khiển trách, Cảnh cáo; Hạ bậc lương, Giáng chức; Cách chức; Buộc thôi việc. (2)Xử phạt vi phạm hành chính; Truy cứu trách nhiệm hình sự; Trách nhiệm vật chất
[8]; (3) Các biện pháp xử lý khác bao gồm: Công khai thông tin về việc không chấp hành án và xem xét đánh giá, phân loại cán bộ, công chức, viên chức vi phạm pháp luật về thi hành án hành chính
[9] . Tuy nhiên, trong thực tiễn, vẫn còn những trường hợp chậm thi hành án hành chính, hoặc không thi hành án hành chính
[10] nhưng vẫn chưa có các chế tài thật sự hiệu quả và đủ sức răn đe đối với hành vi này. Do đó, cần tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp luật liên quan đến xử lý trách nhiệm của các chủ thể không chấp hành các bản án, quyết định hành chính của Tòa án.
3. Đề xuất, kiến nghị
Từ những bất cập, vướng mắc nêu trên, tác giả đưa ra một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả thi hành án hành chính, cụ thể như sau:
Một là: Về phạm vi tổ chức thi hành án hành chính
Đề nghị bổ sung quy định tại Điều 309 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và Điều 1 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP theo hướng mở rộng phạm vi điều chỉnh, quy định thêm thủ tục THAHC áp dụng đối với cả bản án dân sự, hình sự có nội dung tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính, tuyên bố hành vi hành chính trái pháp luật.
[11]Theo đó, phần hành chính trong các bản án, quyết định dân sự, hình sự cũng cần được thi hành theo thủ tục THAHC để đảm bảo sự thống nhất và hiệu quả cho công tác thi hành án.
Hai là: Về kiểm sát thi hành án đối với hoạt động thi hành án hành chính
Luật TTHC năm 2015 cũng như các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan chưa quy định rõ về đối tượng, phạm vi, nội dung và phương thức của kiểm sát THAHC. Chính vì những quy định chưa rõ ràng đã dẫn đến thực trạng công tác kiểm sát THAHC gặp nhiều khó khăn và giảm hiệu quả, ảnh hưởng đến chất lượng bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án được thi hành trên thực tế. Do đó, cần phải sớm ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định rõ ràng hơn về công tác kiểm sát thi hành bản án, quyết định hành chính của Tòa án nhằm bảo đảm hiệu quả của hoạt động này, ngăn chặn những hành vi xâm hại đến quyền và lợi ích họp pháp của người được thi hành án trong hoạt động THAHC
[12]. Cụ thể như: về đối tượng và phạm vi kiểm sát THAHC, cần quy định rõ đối tượng kiểm sát là việc tuân theo pháp luật của các cá nhân, cơ quan và tổ chức có liên quan trong THAHC; Về phạm vi kiểm sát, Kiểm sát viên sẽ kiểm sát
“từ khi bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính có hiệu lực thi hành cho tới khi kết thúc việc thi hành án; việc khiếu nại, tổ cáo về THAHC được giải quyết xong”; Về nội dung kiểm sát, cần quy định rõ kiếm sát các nội dung cơ bản gồm: Kiểm sát việc cấp, chuyển giao bản án, quyết định; giải thích, đính chính, sửa chữa, bổ sung bản án, quyết định của Tòa án; kiểm sát việc ra quyết định buộc THAHC của Tòa án; kiểm sát việc theo dõi THAHC của cơ quan THADS và kiếm sát việc kiểm tra, đôn đốc THAHC của thủ truởng cơ quan cấp trên trực tiếp của người phải thi hành án; kiểm sát việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính; kiếm sát việc kết thúc thi hành án; kiểm sát việc xử lý vi phạm hành chính trong THAHC; kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong THAHC cũng như bổ sung các phuơng pháp kiểm sát THAHC như: kiểm sát hồ sơ THAHC; trực tiếp kiểm sát tại các cơ quan, tổ chức có liên quan; thực hiện quyền yêu cầu, kiến nghị trong quá trình kiểm sát, thực hiện quyền đề nghị xem xét khởi tố vụ án hình sự khi có dấu hiệu tội phạm liên quan đến hoạt động THAHC….Bổ sung các quy định hướng dẫn cụ thể về kiến nghị của Viện kiểm sát đối với Quyết định buộc thi hành án hành chính, cụ thể như: Viện kiểm sát sẽ kiến nghị đến chủ thể nào, nội dung kiến nghị, phương thức kiến nghị … và đặc biệt là Viện kiểm sát được quyền làm gì tiếp theo nếu như sau khi đã kiến nghị xong nhưng quyết định buộc thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính vẫn không được người có nghĩa vụ thi hành án thi hành…
Ba là: Về trách nhiệm của người không thi hành án, chậm thi hành án hành chính
Quy định rõ trách nhiệm của người không thi hành án, chậm thi hành án và có biện pháp xử lý nghiêm để đảm bảo kỷ cương trong bộ máy nhà nước, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người được thi hành án. Đề nghị bổ sung các chế tài xử lý nghiêm khắc đối với các hành vi không chấp hành án, cản trở việc thi hành án trong quá trình tổ chức thi hành các bản án, quyết định Hành chính. Có thể xem xét việc mở rộng các hình thức chế tài như: Đối với tổ chức, pháp nhân thương mại áp dụng biện pháp phạt tiền, tạm đình chỉ hoạt động trong một khoảng thời gian nhất định hoặc tước giấy phép hoạt động của các cơ quan này. Đối với pháp nhân phi thương mại, quy định hình phạt tiền đối với tổ chức phạm tội và người đứng đầu tổ chức này sẽ bị cấm đảm nhiệm chức vụ trong một khoảng thời gian nhất định…. Bên cạnh các hành vi bị xử lý hình sự theo pháp luật hiện hành bao gồm: hành vi không thi hành án, hành vi không chấp hành án và cố ý cản trở việc thi hành án
[13]. Có thể bổ sung thêm các hành vi vi phạm pháp luật trong THAHC có thê bị truy cứu trách nhiệm hình sự như: hành vi hủy hoại, gây thiệt hại, làm mất công dụng sử dụng của tài sản là đối tượng thi hành án; hủy hoại, che giấu hoặc chiêm đoạt đối tượng trong thi hành án mà bản án của Tòa án đã đề cập... bởi vì xét về mức độ nguy hại cho xã hội, cho người được THAHC các hành vi này thể hiện ở mức độ cao và có thể gây ra nhiều hậu quả nghiêm trọng.
Bốn là, Hoạt động thi hành án dân sự và thi hành án hình sự hiện nay đã được quy định bằng đạo luật riêng với các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thi hành. Trong khi đó, hoạt động thi hành án hành chính chỉ được điều chỉnh tại 01 Chương của Luật Tố tụng hành chính và chủ yếu bằng các văn bản dưới luật. Thủ tục thi hành án hành chính hiện nay vẫn còn được quy định rải rác, tản mạn ở nhiều văn bản khác nhau như: như Luật TTHC, Luật Đất đai, Luật Xử lý vi phạm hành chính, văn bản luật thuộc các lĩnh vực quản lý nhà nước khác nhau, Luật THADS... và các văn bản dưới luật. Chính vì vậy, dẫn đến thực trạng là các quy phạm pháp luật về THAHC mang tính tản mạn, thiếu sự gắn kết nên làm hạn chế hiệu quả của THAHC trong một số trường hợp nhất định. Ngoài ra, nhiều chế định cơ bản điều chỉnh về hoạt động thi hành án vẫn chưa được cụ thể hóa trong các văn bản quy phạm pháp luật mà thể hiện trong các văn bản nội bộ ngành của các cơ quan có liên quan, dẫn đến nguời có thẩm quyền trong việc tổ chức THAHC gặp nhiều lúng túng trong việc tìm và lụa chọn đúng quy phạm pháp luật khi tổ chức THAHC. Do đó, đề nghị sớm ban hành văn bản pháp luật ở hình thức Luật THAHC
[14] để điều chỉnh tất cả các vấn đề liên quan đến THAHC, tạo điều kiện thuận lợi trong việc áp dụng các quy định pháp luật về THAHC.
Ths. Hoàng Thị Thanh Hoa