1. Một số bất cập của pháp luật về thu hồi tài sản trong các vụ án tham nhũng
Thứ nhất, về tịch thu, kê biên tài sản trong quá trình tố tụng
Từ thực tiễn hoạt động thi hành án dân sự cho thấy việc thu hồi tài sản tham nhũng phụ thuộc vào điều kiện thi hành án của người phải thi hành án, đặc biệt là các tài sản mà cơ quan thi hành án dân sự có thể kê biên, xử lý để đảm bảo thi hành án. Vì vậy, để đảm bảo việc thu hồi tài sản sau xét xử, đòi hỏi các cơ quan tiến hành tố tụng phải chú ý đến việc xác minh, truy tìm tài sản của bị can, bị cáo để có biện pháp ngăn chặn việc tẩu tán, cất giấu tài sản. Tuy nhiên, pháp luật tố tụng hình sự chủ yếu quy định trách nhiệm của cơ quan tiến hành tố tụng trong việc đấu tranh, làm rõ hành vi phạm tội mà chưa quy định cụ thể, rõ ràng trách nhiệm trong việc phát hiện, xác minh tiền, tài sản tham nhũng hay có nguồn gốc từ tham nhũng của bị can, bị cáo để có áp dụng biện pháp bảo đảm cần thiết để đảm bảo thu hồi tiền, tài sản tham nhũng sau xét xử. Cụ thể, Điều 128 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015[1] quy định: “Kê biên tài sản chỉ áp dụng với bị can, bị cáo về tội mà Bộ luật Hình sự quy định hình phạt tiền hoặc có thể bị tịch thu tài sản hoặc để đảm bảo bồi thường thiệt hại;… chỉ kê biên phần tài sản tương ứng với mức có thể bị phạt tiền, bị tịch thu hoặc phải bồi thường thiệt hại…” và Điều 45 Bộ luật Hình sự 2015 (trước đây là Điều 40 Bộ luật Hình sự 1999) quy định: “Tịch thu tài sản chỉ được áp dụng đối với người bị kết án về tội phạm nghiêm trọng, tội phạm rất nghiêm trọng hoặc tội phạm đặc biệt nghiêm trọng xâm phạm an ninh quốc gia, tội phạm về ma túy, tham nhũng hoặc tội phạm khác do Bộ luật này quy định”.
Như vậy, căn cứ các quy định nêu trên thì việc tịch thu tài sản và phạt tiền đều có thể được áp dụng đối với các bị can phạm tội về tham nhũng, nhất là các vụ án lớn. Tuy nhiên, do pháp luật quy định trong các tội danh về tham nhũng trong Bộ luật Hình sự, người phạm tội chỉ có thể bị phạt tiền mức cao nhất là 100.000.000 đồng nên sau khi khởi tố vụ án, khởi tố bị can, cơ quan điều tra và Viện kiểm sát rất ít áp dụng các biện pháp kê biên hay tịch thu tài sản vì không thể biết chắc rằng khi xét xử thì người phạm tội có bị tịch thu tài sản hoặc phải bồi thường thiệt hại hay không và nếu cần phải kê biên tài sản thì cũng rất khó xác định phần tài sản phải kê biên tương ứng với mức có thể bị phạt tiền, bị tịch thu hoặc phải bồi thường như thế nào khi mà việc quyết định mức phạt, mức bị tịch thu, mức phải bồi thường hoàn toàn phụ thuộc vào quyết định của Hội đồng xét xử. Hơn nữa, để có thể áp dụng biện pháp kê biên tài sản, tịch thu tài sản thì cơ quan tiến hành tố tụng phải tiến hành nhiều trình tự, thủ tục giám định thiệt hại theo quy định pháp luật[2] rất mất thời gian, chi phí ảnh hưởng đến thời hạn tiến hành tố tụng nên thực tế cơ quan điều tra chưa chú trọng xác minh và áp dụng các biện pháp phong tỏa, kê biên tài sản trong quá trình điều tra. Vì vậy, đến giai đoạn thi hành án, qua việc xác minh của cơ quan thi hành án dân sự cho thấy, trong rất nhiều vụ việc, người phải thi hành án không có tài sản để thi hành án hoặc có tài sản nhưng giá trị rất nhỏ so với nghĩa vụ phải thi hành vì đã tẩu tán, nhờ người khác đứng tên hoặc không xác định rõ phần sở hữu của người phải thi hành án trong khối tài sản chung với người khác (Ví dụ: Trong vụ án tham nhũng tại Agribank - Chi nhánh Nam Hà Nội, Phạm Thị Bích Lương bị tuyên buộc liên đới bồi thường gần 1.400 tỷ đồng, nhưng đến nay, cơ quan thi hành án dân sự chỉ thu hồi được hơn 1 tỷ đồng và hiện tại không còn tài sản, chưa có điều kiện thi hành án).
Thứ hai, về việc phân chia tài sản chung của vợ chồng theo quy định của pháp luật về hôn nhân và gia đình
Trong các vụ án tham nhũng, việc cơ quan tiến hành tố tụng áp dụng biện pháp phong tỏa, kê biên tài sản để đảm bảo thi hành nghĩa vụ của bị can, bị cáo có ý nghĩa rất quan trọng cho việc thu hồi tài sản. Tuy nhiên, trong quá trình thi hành án, cơ quan thi hành án dân sự cũng gặp phải khó khăn khi vợ hoặc chồng của bị cáo cho rằng, tài sản mà cơ quan tiến hành tố tụng kê biên là tài sản chung của vợ chồng và phải tuân thủ đúng quy định tại Điều 33 Luật Hôn nhân và gia đình. Vì vậy, trong nhiều trường hợp, nếu Tòa án không xác định rõ tài sản đã phong tỏa, kê biên thuộc quyền sở hữu riêng của bị cáo hay sở hữu chung của bị cáo với người khác thì dễ bị lợi dụng để trốn tránh nghĩa vụ thi hành án hoặc kéo dài thời gian thi hành án thông qua việc thực hiện quyền khởi kiện phân chia tài sản chung theo quy định pháp luật.
Thứ ba, về việc thi hành nghĩa vụ liên đới
Điều 288 Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định: “Nghĩa vụ liên đới là nghĩa vụ do nhiều người cùng phải thực hiện và bên có quyền có thể yêu cầu bất cứ ai trong số những người có nghĩa vụ phải thực hiện toàn bộ nghĩa vụ…”, tuy nhiên, thực tế trong nhiều vụ án tham nhũng, việc Tòa án tuyên các bị cáo phải liên đới thi hành nghĩa vụ là chưa phù hợp, gây khó khăn cho cơ quan thi hành án dân sự. Bởi vì, người phải thi hành án chỉ chấp nhận thi hành phần nghĩa vụ của mình, không đồng ý thi hành phần nghĩa vụ thay cho người khác, nếu cơ quan thi hành án dân sự cưỡng chế, kê biên, xử lý tài sản của họ để thi hành nghĩa vụ thay cho người khác thì dễ phát sinh khiếu nại, tố cáo, chống đối quyết liệt từ phía người phải thi hành án.
Thứ tư, về việc ủy thác thi hành án
Theo quy định tại Điều 55 và Điều 57 Luật Thi hành án dân sự thì: “Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự phải ủy thác thi hành án cho cơ quan thi hành án dân sự nơi người phải thi hành án có tài sản, làm việc, cư trú hoặc có trụ sở… và trước khi ủy thác, cơ quan thi hành án dân sự phải xử lý xong tài sản tạm giữ, thu giữ, tài sản kê biên tại địa bàn có liên quan đến khoản ủy thác”. Tuy nhiên, quy định này không phù hợp, gây khó khăn cho việc thi hành án trong những vụ án tham nhũng khi mà người phải thi hành án có tài sản ở nhiều địa phương khác nhau và cơ quan thi hành án dân sự đang thụ lý vụ việc không thể ủy thác thi hành án đến địa phương khác nếu chưa xử lý xong tài sản tại địa phương mình. Từ đó, nếu áp dụng quy định trên thì trong nhiều vụ án cơ quan thi hành án dân sự không thể ủy thác thi hành án khi chưa xử lý xong tài sản trên địa bàn, dẫn đến khó xử lý tài sản của người phải thi hành án ở nhiều địa phương khác, tạo kẽ hở cho việc tẩu tán tài sản hay dẫn đến việc tài sản bị giảm giá trị nhiều trong thời gian chờ được xử lý theo quy định pháp luật.
Thứ năm, về việc làm đơn yêu cầu thi hành án
Việc làm đơn yêu cầu thi hành án có ý nghĩa quan trọng cho việc nâng cao hiệu quả thu hồi tài sản cho Nhà nước trong các vụ án tham nhũng. Theo quy định tại điểm c khoản 2 Điều 36 Luật Thi hành án dân sự và khoản 3 Điều 6 Nghị định số 62/2015/NĐ-CP ngày 18/7/2015 của Chính phủ hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thi hành án dân sự, thì cơ quan thi hành án dân sự “chủ động” ra quyết định thi hành đối với các khoản bồi thường cho Nhà nước trong các vụ án xâm phạm trật tự quản lý kinh tế, tham nhũng thuộc loại tội phạm đặc biệt nghiêm trọng. Tuy nhiên, Điều 3 Nghị định số 62/2015/NĐ-CP lại quy định: “Hết thời hạn 01 năm, kể từ ngày bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật mà cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp được thi hành án đối với khoản tiền, tài sản thuộc sở hữu nhà nước không yêu cầu thi hành án thì cơ quan, tổ chức quản lý trực tiếp của cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp đó có trách nhiệm chỉ đạo việc yêu cầu thi hành án”. Do sự không thống nhất của các quy định như vậy, nên thực tế trong các vụ án tham nhũng lớn thời gian qua, một số cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp được thi hành án không làm đơn yêu cầu thi hành án nhưng cũng không có cơ chế xử lý buộc phải thực hiện trách nhiệm làm đơn yêu cầu thi hành án để thu hồi tài sản cho Nhà nước dẫn đến việc thu hồi tài sản cũng gặp nhiều khó khăn, làm thất thoát tài sản cho Nhà nước.
Thứ sáu, về cơ chế xử lý các hành vi vi phạm pháp luật trong thi hành án dân sự
Để đảm bảo hiệu quả thi hành án dân sự, pháp luật đã quy định cơ chế xử lý hành chính và xử lý hình sự đối với các hành vi vi phạm pháp luật trong thi hành án dân sự, đặc biệt là Bộ luật Hình sự năm 2015 đã quy định một số tội danh như: Tội không thi hành án (Điều 379); Tội không chấp hành án (Điều 380); Tội cản trở việc thi hành án (Điều 381); Tội vi phạm việc niêm phong, kê biên tài sản, phong tỏa tài khoản (Điều 385). Tuy nhiên, do pháp luật cũng chưa có hướng dẫn cụ thể, thiếu đồng bộ nên thực tế áp dụng quy định pháp luật để xử lý các hành vi không chấp hành án, chống đối, cản trở việc thi hành án còn hạn chế, ảnh hưởng đến việc thu hồi tài sản theo các bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật. Ví dụ như: Điều 380 Bộ luật Hình sự năm 2015 (Tội không chấp hành án) quy định: “Người nào có điều kiện mà không chấp hành bản án hoặc quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật mặc dù đã bị áp dụng biện pháp cưỡng chế theo quy định của pháp luật hoặc đã bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi này mà còn vi phạm, thì bị phạt tù từ 03 tháng đến 02 năm”, tuy nhiên, hiện nay cũng chưa có quy định cụ thể như thế nào là “đã bị áp dụng biện pháp cưỡng chế”[3]. Hoặc như khoản 1 Điều 165 Luật Thi hành án dân sự quy định: “Người phải thi hành án cố ý không chấp hành bản án, quyết định; không tự nguyện thi hành các quyết định về thi hành án thì tùy theo tính chất và mức độ vi phạm mà bị xử phạt vi phạm hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật” lại chưa thống nhất với khoản 5 Điều 162 Luật Thi hành án dân sự quy định: “Tẩu tán hoặc làm hư hỏng tài sản để không thực hiện nghĩa vụ thi hành án hoặc để trốn tránh việc kê biên tài sản là hành vi vi phạm hành chính”.
2. Một số kiến nghị
Để khắc phục những vướng mắc, bất cập của pháp luật và đảm bảo hiệu quả thu hồi tài sản cho Nhà nước trong các vụ án tham nhũng, tác giả kiến nghị:
Một là, cần phát huy vai trò, trách nhiệm của cơ quan tiến hành tố tụng trong việc xác minh, truy tìm tài sản của bị can, bị cáo từ khi khởi tố vụ án để có cơ sở xem xét trách nhiệm dân sự khi xét xử, nhất là trách nhiệm bồi thường thiệt hại trong các vụ án tham nhũng.
Hai là, Tòa án có thẩm quyền xét xử cần quyết định rõ quyền sở hữu, quyền sử dụng các tài sản đã áp dụng biện pháp bảo đảm từ khi khởi tố vụ án, đồng thời, xác định rõ nghĩa vụ thi hành án của bị cáo (kể cả nghĩa vụ liên đới theo phần) để đảm bảo hiệu quả xử lý tài sản trong quá trình thi hành án, tránh phát sinh tranh chấp và khiếu nại, tố cáo của đương sự.
Ba là, sửa đổi, bổ sung quy định của Luật Thi hành án dân sự về ủy thác thi hành án theo hướng để cơ quan thi hành án dân sự đang tổ chức thi hành án có quyền ủy thác đồng thời cho các cơ quan Thi hành án dân sự nơi có tài sản của người phải thi hành án mà không nhất thiết phải xử lý xong tài sản tạm giữ, thu giữ, tài sản kê biên trước khi ủy thác nhằm đảm bảo rút ngắn thời gian xử lý tài sản, tránh việc tẩu tán tài sản, tài sản bị hư hỏng, giảm giá trị.
Bốn là, sửa đổi quy định của Luật Thi hành án dân sự về việc ra quyết định thi hành án theo hướng: Cơ quan thi hành án dân sự chỉ chủ động ra quyết định thi hành án đối với khoản thu nộp trực tiếp vào ngân sách nhà nước còn đối với các khoản thu cho doanh nghiệp nhà nước thì việc ra quyết định thi hành án cần phải có đơn yêu cầu thi hành án để đảm bảo tính chủ động của cơ quan thi hành án dân sự và sự bình đẳng của đương sự trong quá trình thi hành án.
Năm là, để tăng cường hiệu lực, hiệu quả xử lý tài sản, cần sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật về xử phạt hành chính và xử lý trách nhiệm hình sự đối với những hành vi chống đối, cản trở thi hành án. Đặc biệt là sửa đổi, bổ sung Điều 380 Bộ luật Hình sự năm 2015 theo hướng quy định việc xử lý hình sự đối với cá nhân, tổ chức không chấp hành bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật mặc dù đã bị cơ quan thi hành án dân sự tổ chức cưỡng chế nhưng vẫn cố tình chống đối, cản trở việc cưỡng chế thi hành án hoặc đã bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi này mà còn vi phạm.
Sáu là, nghiên cứu sửa đổi, bổ sung quy định một số hành vi tham nhũng là tội phạm trong Bộ luật Hình sự để đảm bảo tính tương thích với Công ước chống tham nhũng của Liên Hợp quốc để góp phần nâng cao hiệu quả xử lý các hành vi tham nhũng và thu hồi tài sản cho nhà nước trong các vụ án tham nhũng. Ví dụ như: Bổ sung quy định về “Tội lợi dụng chức vụ, quyền hạn đưa hối lộ hoặc làm môi giới hối lộ”[4]; “Tội lợi dụng chức vụ, quyền hạn sử dụng trái phép tài sản của Nhà nước vì vụ lợi” (trước đây đã được quy định trong Bộ luật Hình sự năm 1985)[5]; “Tội nhũng nhiễu”[6]; Tội không thực hiện nhiệm vụ, công vụ vì vụ lợi[7]…
TS. Nguyễn Thanh Thủy
Tổng cục Thi hành án dân sự
[1]. Trước đây là Điều 146 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003.
[2]. Hiện nay là Nghị định số 30/2018/NĐ-CP ngày 07/03/2018 của Chính phủ quy định chi tiết việc thành lập và hoạt động của hội đồng định giá tài sản; trình tự, thủ tục định giá tài sản trong tố tụng hình sự.
[3]. Vì “đã bị áp dụng biện pháp cưỡng chế” có thể được hiểu là đã được tống đạt quyết định cưỡng chế hoặc đã bị chức cưỡng chế trên thực tế.
[4]. Theo khoản 8 Điều 3 Luật Phòng, chống tham nhũng thì hành vi đưa hối lộ, môi giới hối lộ được thực hiện bởi người có chức vụ, quyền hạn để giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc địa phương vì vụ lợi là hành vi tham nhũng.
[5]. Hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn sử dụng trái phép tài sản của Nhà nước vì vụ lợi cũng là hành vi tham nhũng.
[6]. Theo khoản 10 Điều 3 Luật Phòng, chống tham nhũng thì hành vi nhũng nhiễu vì vụ lợi cũng là hành vi tham nhũng và hành vi này cũng đã được quy định tại điểm g khoản 2 Điều 354 Bộ luật Hình sự năm 2015 với cụm từ là “sách nhiễu”.
[7]. Theo quy định tại khoản 11 Điều 3 Luật Phòng, chống tham nhũng thì hành vi không thực hiện nhiệm vụ, công vụ vì vụ lợi cũng là hành vi tham nhũng.
Theo tạp chí dân chủ và pháp luật