I. Thẩm quyền của Hội đồng xét xử (sơ thẩm) theo quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015
Trên cơ sở kế thừa và phát triển quy định tại Điều 163 của Luật TTHC năm 2010, tại khoản 2 Điều 193 Luật TTHC năm 2015 đã quy định thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm, theo đó Hội đồng xét xử sơ thẩm có quyền tuyên bác hoặc chấp nhận yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện (thẩm quyền của Hội đồng xét xử phúc thẩm cũng có nội dung tương tự trong trường hợp sửa một phần hoặc toàn bộ bản án sơ thẩm). Tương ứng với từng thẩm quyền nêu trên của Hội đồng xét xử đối với các vụ án hành chính là các dạng bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính tương ứng: (1) Một là, bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính tuyên bác yêu cầu khởi kiện; (2) Hai là, bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính có nội dung tuyên chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện...
Như vậy, việc Luật TTHC năm 2015 quy định quyền hạn của Hội đồng xét xử nhằm bảo đảm chất lượng phán quyết được ban hành phải rõ ràng, cụ thể và khách quan, tránh sự tùy tiện, không thống nhất trong việc đưa ra phán quyết của Tòa án. Đồng thời, việc quy định cụ thể, rõ ràng thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm là căn cứ để các đương sự, cơ quan, tổ chức cá nhân có liên quan nắm bắt, theo dõi các phán quyết Hội đồng xét xử sơ thẩm đã tuyên nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình, nâng cao hiệu quả xét xử của Tòa án. Đối với các cơ quan THADS, các nội dung tuyên cụ thể trong bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính là căn cứ để cơ quan THADS xác định, thực hiện chức năng thực hiện theo dõi THAHC.
II. Các dạng bản án hành chính Tòa án tuyên trên thực tế và vấn đề cần lưu ý trong việc theo dõi thi hành án hành chính
1. Bản án, quyết định tuyên chấp nhận (chấp nhận một phần hoặc toàn bộ) yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện và tuyên
buộc cơ quan hành chính nhà nước bị khởi kiện hoặc người có thẩm quyền phải thực hiện nhiệm vụ công vụ cụ thể. Trường hợp này, tùy thuộc vào nội dung tuyên của bản án và căn cứ để Tòa án tuyên hủy quyết định hành chính và buộc cơ quan hành chính thực hiện một công việc cụ thể được thể hiện trong nội dung bản án để xác định thời điểm bản án thi hành xong.
Đối với dạng bản án này, cơ quan THADS thực hiện việc theo dõi THAHC theo quy định của Nghị định số 71/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 của Chính phủ quy định thời hạn, trình tự, thủ tục thi hành án hành chính và xử lý trách nhiệm đối với người không thi hành bản án, quyết định của Tòa án và Quy trình theo dõi THAHC được ban hành kèm theo Quyết định số 1130/QĐ-TCTHADS ngày 16/10/2018 của Tổng cục trưởng Tổng cục THADS.
Tuy nhiên, trên thực tế không ít các trường hợp mặc dù cơ quan hành chính nhà nước là bên phải thi hành án đã thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo đúng nội dung bản án hành chính tuyên, tuy nhiên, bên được thi hành án là các tổ chức, cá nhân vẫn tiếp tục không đồng tình với quyết định hành chính mới này và cho rằng các cơ quan hành chính nhà nước đã không chấp hành nghiêm bản án hành chính của Tòa án đã có hiệu lực. Trên cơ sở đó tiếp tục đề nghị các cơ quan THADS yêu cầu cơ quan hành chính phải thực hiện đúng bản án, quyết định về vụ án hành chính của Tòa án. Trường hợp này cơ quan THADS cần giải thích, hướng dẫn người dân về việc bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính đã được cơ quan hành chính là bên phải thi hành án thực hiện xong, nếu tổ chức, cá nhân tiếp tục không đồng tình với kết quả giải quyết này thì có quyền khiếu nại hoặc khởi kiện một vụ án hành chính mới để bảo vệ quyền và lợi ích mà tổ chức, cá nhân cho rằng mình đang bị xâm phạm.
2. Bản án, quyết định tuyên chấp nhận (chấp nhận một phần hoặc toàn bộ) yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện, tuyên hủy quyết định hành chính hoặc chấm dứt hành vi hành chính và
kiến nghị cơ quan nhà nước phải thực hiện nhiệm vụ công vụ cụ thể.
Điều 193 Luật TTHC năm 2015 quy định thẩm quyền kiến nghị của Hội đồng xét xử trong các trường hợp:
“...kiến nghị cách thức xử lý đối với quyết định hành chính trái pháp luật đã bị hủy” hoặc
“...kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền, người đứng đầu của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét trách nhiệm của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan nhà nước”, mà không có nội dung nào quy định Hội đồng xét xử có thẩm quyền kiến nghị cơ quan nhà nước đã ban hành quyết định hành chính thực hiện một nhiệm vụ nhất định mà chỉ có thẩm quyền buộc cơ quan hành chính nhà nước bị khởi kiện hoặc người có thẩm quyền phải thực hiện nhiệm vụ công vụ.
Trên thực tế, thông thường trong trường hợp này, việc kiến nghị cần được hiểu là (buộc) cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước phải thực hiện một nhiệm vụ, công vụ theo đúng quy định của pháp luật. Vì vậy, việc THAHC đối với dạng bản án này, cơ quan THADS xác định đã theo dõi thi hành xong tương tự như trường hợp Tòa án tuyên buộc người phải thi hành án thực hiện 01 nhiệm vụ công vụ nhất định, cụ thể là khi người phải thi hành án đã thực hiện xong các nội dung Tòa án đã tuyên, trong đó bao gồm cả nội dung Tòa án đã kiến nghị đối với người phải thi hành án phải thực hiện.
3. Bản án, quyết định tuyên chấp nhận (chấp nhận một phần hoặc toàn bộ) yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện nhưng không tuyên buộc cơ quan hành chính nhà nước bị kiện phải thực hiện một hành vi cụ thể, rõ ràng mà chỉ tuyên chung là buộc cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền phải thực hiện
nhiệm vụ công vụ theo quy định của pháp luật.
Đối với dạng bản án, quyết định này, cơ quan THADS cần nắm rõ được nội dung của vụ việc, lý do tòa án tuyên hủy quyết định hành chính để từ đó xác định được nội dung mà người phải thi hành án phải thực hiện tiếp theo khi quyết định hành chính do mình ban hành đã bị Tòa án tuyên hủy. Thông thường, trong trường hợp này là việc cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính phải thực hiện các thủ tục để ban hành một quyết định hành chính mới thay thế quyết định hành chính bị Tòa án tuyên hủy theo đúng quy định của pháp luật hoặc/và thực hiện các thủ tục, biện pháp để khôi phục lại các quyền và lợi ích hợp pháp cho người được thi hành án do quyết định hành chính bị Tòa án tuyên hủy gây ra. Do đó, việc THAHC đối với dạng bản án này, cơ quan THADS xác định là đã theo dõi thi hành xong khi người phải thi hành án đã thực hiện xong các nội dung mà Tòa án đã tuyên, trong đó bao gồm cả nội dung thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo đúng quy định của pháp luật.
4. Bản án, quyết định tuyên chấp nhận (một phần hoặc toàn bộ) yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện và tuyên quyết định hành chính nhất định của cơ quan nhà nước là trái pháp luật mà không tuyên hủy quyết định hành chính đó.
Theo Điều 193 Luật tố tụng hành chính năm 2015 thì Hội đồng xét xử có thẩm quyền tuyên
hủy toàn bộ hoặc một phần đối với quyết định hành chính trái pháp luật và có thẩm quyền
tuyên trái pháp luật đối với hành vi hành chính trái pháp luật. Trong trường hợp bản án của Tòa án lại không tuyên hủy mà tuyên trái pháp luật đối với quyết định hành chính (khác với quy định về thẩm quyền của Hội đồng xét xử quy định tại Điều 193 Luật tố tụng hành chính năm 2015). Điều này gây lúng túng cho cơ quan THADS trong việc theo dõi nội dung bản án. Trường hợp này, để bảo đảm việc theo dõi THAHC tuân thủ theo đúng quy định pháp luật, cơ quan THADS cần có văn bản đề nghị Tòa án đã ra bản án, quyết định giải thích đối với nội dung bản án tuyên, làm căn cứ để cơ quan THADS thực hiện việc theo dõi.
Trên cơ sở nội dung giải thích của Tòa án, cơ quan THADS thực hiện việc theo dõi phù hợp với nội dung giải thích bản án của Tòa án. Thực tế, việc theo dõi đối với bản án này được thực hiện tương tự như đối với bản án Tòa án tuyên hủy quyết định hành chính. Cơ quan THADS xác định là đã THAHC xong khi: (1) Người phải thi hành án đã ra thông báo về việc quyết định hành chính đã hết hiệu lực kể từ thời điểm bản án có hiệu lực thi hành (trong trường hợp quyết định hành chính bị hủy chưa được thi hành trên thực tế). Trường hợp quyết định hành chính bị hủy đã được thi hành trên thực tế, thì cơ quan THADS xác định là đã THAHC xong khi người phải thi hành án đã khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của các bên theo quy định của pháp luật.
5. Bản án, quyết định tuyên chấp nhận (một phần hoặc toàn bộ) yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện, buộc cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước chấm dứt hành vi hành chính trái pháp luật và thực hiện một nhiệm vụ công vụ cụ thể.
Cơ quan THADS thực hiện theo dõi THAHC đối với 02 nội dung gồm: (i) có văn bản thông báo về trách nhiệm tự nguyện thi hành án, trong đó đề nghị người phải thi hành án chấm dứt hành vi hành chính bị tuyên trái pháp luật và thực hiện một nhiệm vụ công vụ cụ thể; (ii) theo dõi việc thực hiện một nhiệm vụ công vụ của người phải thi hành án. Cơ quan THADS xác định là đã THAHC xong khi người phải thi hành án đã thực hiện xong các nội dung nêu trên theo đúng nội dung mà bản án đã tuyên.
6. Bản án, quyết định tuyên chấp nhận (một phần hoặc toàn bộ) yêu cầu khởi kiện và tuyên hủy quyết định hành chính bị khởi kiện nhưng không tuyên buộc cơ quan hành chính nhà nước bị kiện phải thực hiện một hành vi cụ thể.
Hiện nay điểm b khoản 1 Điều 311 Luật TTHC năm 2015 quy định về việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án quy định:
“Trường hợp bản án, quyết định của Tòa án đã hủy toàn bộ hoặc một phần quyết định hành chính, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh thì quyết định hoặc phần quyết định bị hủy không còn hiệu lực. Các bên đương sự căn cứ vào quyền và nghĩa vụ đã được xác định trong bản án, quyết định của Tòa án để thi hành”. Đồng thời, tại khoản 1 Điều 6 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP quy định:
“Trường hợp bản án, quyết định của Tòa án tuyên hủy toàn bộ quyết định hành chính … người phải thi hành án phải thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo nội dung bản án, quyết định của Tòa án và theo quy định của pháp luật…, trường hợp quyết định đó đã được thi hành toàn bộ hoặc một phần thì cơ quan đã ban hành quyết định hành chính phải ... khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của các bên...”.
Căn cứ vào quy định này thì cơ quan hành chính nhà nước có quyết định hành chính bị hủy không phải ra quyết định hủy bỏ đối với quyết định hành chính đã bị Tòa án tuyên hủy. Tuy nhiên, thời điểm được xác định là thi hành án xong cần phân ra làm 02 trường hợp:
Một là, trường hợp quyết định hành chính bị Tòa án tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ đã được thực hiện trên thực tế thì trường hợp này bản án chỉ được xác định là thi hành án xong khi cơ quan nhà nước đã khôi phục lại quyền và lợi ích hợp pháp của của tổ chức, cá nhân do quyết định hành chính trái pháp luật gây ra.
Hai là, trường hợp quyết định hành chính bị hủy một phần hoặc toàn bộ chưa được thực hiện trên thực tế thì việc thi hành án được xác định là xong khi cơ quan hành chính bị khởi kiện có văn bản thông báo gửi đến các tổ chức, cá nhân có liên quan về quyết định hành chính bị tòa án tuyên hủy đã hết hiệu lực một phần hoặc toàn bộ kể từ thời điểm bản án, quyết định của tòa án có hiệu lực thi hành.
7. Theo dõi thi hành Quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời của Tòa án khi giải quyết, xét xử vụ án hành chính
Tại Điều 19 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP
về thi hành quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời quy định:
“1. Người đứng đầu cơ quan phải thi hành án phải thực hiện ngay việc …tạm dừng việc thực hiện hành vi hành chính; không thực hiện hoặc phải thực hiện hành vi nhất định theo đúng quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời. Việc …thực hiện biện pháp khẩn cấp tạm thời phải được lập thành biên bản, có sự chứng kiến và ký tên vào biên bản của Chấp hành viên. 2. Trường hợp người phải thi hành án không …thực hiện quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời thì người được thi hành án có quyền yêu cầu cơ quan thi hành án dân sự lập biên bản về việc người phải thi hành án không chấp hành án, đồng thời thực hiện quyền theo quy định tại điểm đ, điểm e khoản 1 Điều 5 Nghị định này”.
Đối chiếu với quy định nêu trên, căn cứ khoản 5 Điều 309 Luật TTHC năm 2015, Điều 14 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP, cơ quan THADS có trách nhiệm thực hiện theo dõi theo quy định. Đối với dạng bản án này, cơ quan THADS cần lưu ý, đây là quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời có hiệu lực
thi hành ngay theo quy định tại khoản 1 Điều 75 Luật TTHC năm 2015 và được Tòa án cấp, do đó, khi nhận được quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời của Tòa án, cơ quan THADS có trách nhiệm
phân công ngay Chấp hành viên theo dõi và
ra ngay văn bản thông báo tự nguyện thi hành án gửi người phải thi hành án theo quy định.
Quá trình thực hiện theo dõi THAHC, Chấp hành viên được phân công theo dõi vụ việc có trách nhiệm chứng kiến và ký tên vào biên bản về việc thực hiện biện pháp khẩn cấp tạm thời của người phải thi hành án theo quy định tại khoản 1 Điều 19 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP. Trường hợp người được thi hành án yêu cầu cơ quan THADS lập biên bản về việc người phải thi hành án không chấp hành án thì cơ quan THADS lập biên bản việc người phải thi hành án không chấp hành án theo quy định tại khoản 2 Điều 19 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP.
8. Theo dõi thi hành Quyết định công nhận kết quả đối thoại thành tại Tòa án
Tại khoản 3 Điều 35 Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án năm 2020 quy định: “
Quyết định công nhận kết quả đối thoại thành được thi hành theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính”. Mặt khác, tại khoản 1 Điều 309 Luật TTHC năm 2015 quy định những bản án, quyết định của Tòa án được thi hành, bao gồm:
“Bản án, quyết định hoặc phần bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm không bị kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm đã có hiệu lực pháp luật”.
Căn cứ các quy định nêu trên cho thấy, quyết định công nhận kết quả đối thoại thành thuộc trường hợp bản án, quyết định được thi hành theo quy định của Luật TTHC năm 2015. Như vậy, trong trường hợp này, cơ quan THADS cần thực hiện việc tiếp nhận và theo dõi thi hành án hành chính đối với quyết định công nhận kết quả đối thoại thành theo đúng quy định tại Điều 14 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP./.