Một số bàn luận về cách phân loại việc thi hành án chủ động - theo yêu cầu trong thi hành án dân sự

Trong công tác THADS, phân loại việc THADS có vai trò và ý nghĩa rất quan trọng cả về lý luận và thực tiễn. Phân loại việc thi hành án tạo thuận lợi trong công tác thống kê, báo cáo kết quả công tác THADS. Đảm bảo việc phân chia tỷ lệ, giao chỉ tiêu thi hành án cho các cơ quan THADS một cách khoa học và phù hợp, đồng thời đây là một trong những căn cứ thiết lập các tiêu chí đánh giá kết quả thi hành án của Chấp hành viên. Mặt khác, trên cơ sở phân loại việc thi hành án, các cơ quan quản lý THADS, cơ quan THADS có thể tìm ra các giải pháp thi hành hiệu quả hơn đối với từng loại việc này.
Có rất nhiều tiêu chí để phân loại việc thi hành án, ví dụ như dựa theo tính chất khoản phải thi hành, có thể phân loại thành việc thi hành án chủ động, việc thi hành án theo yêu cầu[2]; theo điều kiện thi hành án có thể phân loại thành việc có điều kiện thi hành án và việc chưa có điều kiện thi hành án[3]; theo loại bản án quyết định của tòa án và các cơ quan có thẩm quyền[4]  thì việc thi hành án cũng được phân loại theo các lĩnh vực pháp luật, bao gồm: hình sự, dân sự, kinh tế, lao động, hôn nhân gia đình, hành chính, phá sản; việc thi hành phán quyết của Trọng tài thương mại và Quyết định của hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh. Trong phạm vi bài viết, tác giả đi sâu phân tích cách phân loại việc thi hành án chủ động- việc thi hành án theo yêu cầu và một số bàn luận liên quan đến cách phân loại này.
Dựa theo loại quyết định thi hành án(chủ động hay theo yêu cầu)[5], việc thi hành án được phân loại thành việc thi hành án chủ động và việc thi hành án theo yêu cầu. Đây là cách phân loại mang tính truyền thống và phổ biến nhất trong phân loại việc THADS. Từ Pháp lệnh THADS năm 1989 (Điều 14, 15), Pháp lệnh THADS năm 1993 (Điều 19, Điều 20); Pháp lệnh THADS năm 2004 (Điều 22) Luật THADS năm 2008 và đến Luật THADS sửa đổi, bổ sung năm 2014 (Điều 36) đều kế thừa và sử dụng cách phân loại này.
Theo cách phân loại này, việc thi hành án chủ động sẽ bao gồm các việc thi hành án liên quan đến các khoản được liệt kê tại khoản 2 Điều 36 Luật THADS và Điều 6 Nghị định số 62/2015/NĐ-CP(đã được bổ sung bởi Nghị định số 33/2020/NĐ-CP) bao gồm: hình phạt tiền, truy thu tiền, tài sản thu lợi bất chính, án phí, lệ phí Tòa án; trả lại tiền, tài sản cho đương sự; tịch thu sung quỹ nhà nước, tịch thu tiêu huỷ vật chứng, tài sản; các khoản thu khác cho nhà nước.
Các khoản thu khác cho nhà nước được hướng dẫn cụ thể tại khoản 3 Điều 6 Nghị định số 62/2015/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 33/2020/NĐ-CP), bao gồm: khoản truy thu thuế; khoản viện trợ cho Nhà nước; khoản bồi thường cho Nhà nước, cơ quan Nhà nước hoặc doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ trong các vụ án xâm phạm trật tự quản lý kinh tế, tham nhũng; khoản thu nộp trực tiếp vào ngân sách nhà nước; Thu hồi quyền sử dụng đất và tài sản khác thuộc diện sung quỹ nhà nước; Quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời; Quyết định của Tòa án giải quyết phá sản.
Có thể thấy, các việc thi hành án chủ động thường là các việc thi hành án liên quan đến các khoản thi hành án bảo đảm cho lợi ích của nhà nước(lợi ích công cộng) và những khoản trả lại tiền, tài sản cho công dân. Đây là các khoản cơ quan THADS phải có trách nhiệm chủ động tổ chức thi hành, không cần có yêu cầu từ phía đương sự. Một đặc điểm riêng của việc thi hành án chủ động là Luật THADS không quy định thời hiệu thi hành án cho các loại việc thi hành án chủ động, thời hiệu thi hành án chỉ áp dụng đối với các trường hợp thi hành án theo yêu cầu.
Theo khoản 1 điều 36 Luật THADS thì ngoài các trường hợp đã được liệt kê tại khoản 2 điều 36 Luật THADS  thì tất cả các khoản còn lại trong các bản án, quyết định đều thuộc diện thi hành án theo yêu cầu, tức là phải có yêu cầu thi hành án của người được thi hành án, người phải thi hành án thì cơ quan THADS mới ra quyết định thi hành án. Việc thi hành án theo yêu cầu được xác định theo quyết định thi hành án theo yêu cầu được ban hành.
Phân loại việc THADS chủ động và theo yêu cầu là cách phân loại chính trong thống kê, phân loại việc THADS. Tuy nhiên, cách phân loại này vẫn còn một số hạn chế nhất định như:
Một là: Việc phân loại các khoản thi hành án chủ động hiện nay vẫn được thực hiện theo phương pháp liệt kê, điều này dẫn đến việc nếu trong thực tế có phát sinh các khoản phải thi hành án nằm ngoài các khoản phải thi hành án chủ động theo luật định thì sẽ thiếu căn cứ để áp dụng. Ví dụ: Tại Điều 36 Luật THADS năm 2008 liệt kê các khoản thuộc diện chủ động thi hành án bao gồm: “… Hình phạt tiền, truy thu tiền, tài sản thu lợi bất chính, án phí” tuy nhiên, theo Pháp lệnh án phí lệ phí tòa án số 10/2009/UBTVQH 12 ngày 27/02/2009 trước đây và hiện nay là Nghị quyết số 326/2016/UBTVQH 14 ngày 20/12/2016 quy định về mức thu, miễn, giảm, thu nộp, quản lý và sử dụng án phí lệ phí Tòa án thì ngoài án phí còn có cả lệ phí tòa án. Do đó, khi Luật THADS năm 2008 quy định liệt kê thiếu khoản “lệ phí tòa án”dẫn đến khi áp dụng, cơ quan THADS thiếu căn cứ để xử lý[6].
Hai là: Thực tế hiện nay loại việc phải thi hành án chủ động của cơ quan THADS là rất lớn. Bao gồm tất cả các loại hình phạt tiền, truy thu tiền, tài sản thu lợi bất chính, án phí, lệ phí Tòa án; trả lại tiền, tài sản cho đương sự; tịch thu sung quỹ nhà nước, tịch thu tiêu hủy vật chứng, tài sản… của các vụ án hình sự, hành chính, lao động, kinh tế, hôn nhân gia đình đến Quyết định giải quyết phá sản…Trong khi đó số lượng cán bộ các cơ quan thi hành án còn ít, biên chế ngày càng giảm, các quy định pháp luật để nhằm phát huy quyền lực và tính chủ động của chấp hành viên trong tổ chức thi hành án còn hạn chế[7]. Do đó, đa số ý kiến cho rằng, với một số lượng việc thi hành án khổng lồ ngày càng phát sinh nhiều cả về việc và tiền như hiện nay thì cần xem xét lại cách phân loại việc thi hành án chủ động. Việc xếp loại tất cả các khoản phải thi hành nói trên vào việc thi hành án chủ động liệu đã thực sự hợp lý? Và cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện các quy định về trình tự, thủ tục thi hành án đối với cả hai loại việc gồm loại việc chủ động và loại việc theo yêu cầu để rút ngắn thời gian tổ chức thi hành án mà vẫn đảm bảo hiệu quả, tránh lãng phí thời gian, nhân lực, tiền bạc của nhà nước.
Ba là: Cơ quan THADS hiện phải chịu trách nhiệm rất lớn về việc thi hành các khoản thi hành án chủ động. Cơ quan THADS gần như được “mặc định” một chức năng là thi hành các khoản thu nộp cho ngân sách nhà nước, phục vụ lợi ích công cộng và phải chịu trách nhiệm về các khoản thi hành này trong khi có rất nhiều vấn đề khách quan khác phát sinh khi thi hành án như: người phải thi hành án không rõ địa chỉ, không có tài sản, điều kiện thi hành án, có tài sản nhưng không thể xử lý được…dẫn đến việc thi hành án tồn đọng, ảnh hưởng đến chỉ tiêu công tác của các cơ quan THADS.Trong khi đó, thẩm quyền xét miễn giảm các khoản thu, nộp ngân sách nhà nước lại thuộc thẩm quyền của Tòa án[8]. Thực tế, Tòa án không phải là cơ quan trực tiếp tổ chức thi hành án, việc xem xét hồ sơ miễn, giảm thi hành án của Tòa án vẫn mang nhiều tính hình thức, thủ tục, chưa thực sự hiệu quả. Do đó, nên chăng xem xét quy định chuyển thẩm quyền xét miễn, giảm thi hành án đối với các khoản thu nộp ngân sách nhà nước cho cơ quan THADS. Việc này sẽ giảm bớt các trình tự, thủ tục hành chính khi phải chuyển hồ sơ sang Tòa án để xét miễn, giảm thi hành án đối với các khoản nộp ngân sách nhà nước.
Bốn là: Luật THADS hiện hành lấy Chấp hành viên THADS làm trung tâm của hoạt động thi hành án, cả trong lĩnh vực thi hành án chủ động và theo yêu cầu. Điều này phần nào cũng gây nên sự quá tải trong công việc đối với các chấp hành viên và cơ quan THADS. Đa số ý kiến cho rằng, cần có sự phân định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn của chấp hành viên đối với từng bước tác nghiệp cụ thểtheo loại việc thi hành án. Ví dụ,về trách nhiệm xác minh, Luật THADS sửa đổi, bổ sung năm 2014 đã sửa đổi quy định về chủ thể thực hiện xác minh điều kiện thi hành án theo hướng xác minh tài sản là quyền của người được thi hành án, không phải nghĩa vụ của họ, trách nhiệm xác minh điều kiện thi hành án thuộc về chấp hành viên. Điều này, mặc dù có những ưu điểm nhất định, khắc phục những bất cập của Luật THADS năm 2008, nhưng chấp hành viên không thể có động lực xác minh bằng người được thi hành án, nên hiệu quả của việc xác minh phụ thuộc vào nhiều yếu tố như sự mẫn cán, nhiệt tình của mỗi chấp hành viên …. Trên thực tế, thời gian thực hiện công tác xác minh của chấp hành viên trung bình chiếm đến quá nửa thời gian của một hồ sơ kể từ khi được Thủ trưởng cơ quan THADS giao đến khi kết thúc hồ sơ, chưa kể đối với hồ sơ cần phải áp dụng các biện pháp bảo đảm, biện pháp cưỡng chế có huy động lực lượng lớn tham gia thì thời gian và các nội dung xác minh càng đa dạng và phức tạp hơn. Quy định chấp hành viên có nhiệm vụ xác minh đặt ra gánh nặng công việc quá tải đối với chấp hành viên, dẫn đến hiệu quả có thể không cao. Do đó, pháp luật cần có quy định trách nhiệm tiến hành xác minh bao gồm cả người được thi hành án và chấp hành viên, trong đó vẫn đề cao việc xác minh của người được thi hành án. Điều này cũng phù hợp với tính chất của việc thi hành các bản án, quyết định về dân sự. Bởi vì THADS suy cho cùng nhằmbảo vệ quyền, lợi ích  của chính bản thân người được thi hành án. 
 Bên cạnh đó, có những quy phạm pháp luật của Luật THADS là quyền hạn của chấp hành viên, nhưng văn bản hướng dẫn lại quy định như là một quyền hạn thuộc về trách nhiệm, nghĩa vụ, nhiệm vụ phải làm của chấp hành viên. Ví dụ: Theo quy định tại khoản 1 Điều 44 Luật THADS về xác minh điều kiện thi hành án thì: “Người phải thi hành án phải kê khai trung thực, cung cấp đầy đủ thông tin về tài sản, thu nhập, điều kiện thi hành án với cơ quan thi hành án dân sự và phải chịu trách nhiệm về việc kê khai của mình”.Quy phạm pháp luật nêu trên được hiểu đó là trách nhiệm, nghĩa vụ của người phải thi hành án. Trong quá trình xác minh, chấp hành viên có quyền hướng dẫn hay không hướng dẫn người phải thi hành án kê khai về điều kiện thi hành án tuỳ thuộc vào điều kiện, hoàn cảnh, nội dung xác minh. Tuy nhiên, tại khoản 1 Điều 9 Nghị định số 62/2015/NĐ-CP  lại hướng dẫn: “khi tiến hành xác minh chấp hành viên yêu cầu người phải thi hành án kê khai trung thực, cung cấp đầy đủ thông tin về tài sản, thu nhập, điều kiện thi hành án …”. Như vậy, quyền yêu cầu của chấp hành viên trong trường hợp này lại biến thành nhiệm vụ, trách nhiệm của chấp hành viên. Trường hợp, chấp hành viên tổ chức xác minh mà bỏ qua trình tự, thủ tục yêu cầu người phải thi hành án kê khai trung thực, cung cấp đầy đủ thông tin về tài sản, thu nhập, điều kiện thi hành án là vi phạm và rất dễ bị đương sự khiếu nại, người có thẩm quyền kết luận, kiến nghị vi phạm trình tự, thủ tục xác minh,..
Do đó, cần có những nghiên cứu đầy đủ và toàn diện hơn đối với việc xác định các khoản chủ động thi hành án và các khoản thi hành án theo yêu cầu. Từ đó sẽ có cách định hướng, phân loại việc thi hành án phù hợp. Đây là một nội dung rất quan trọng, có thể tác động rất nhiều đến hiệu quả công tác thi hành án dân sự.
Nghị quyết 48 NQ/TW của Bộ Chính trị đã khẳng định chủ trương: “từng bước xã hội hoá hoạt động thi hành án”. Đối với việc thi hành án chủ động và theo yêu cầu, cần có những đánh giá, tổng kết về hiệu quả thi hànhán. Có thể xem xét chuyển một số loại việc thi hành án chủ động sang theo yêu cầu và có thể quy định cho Thừa phát lại thực hiện (ví dụ, như trả lại tiền, tài sản cho công dân…) để giảm tải cho các cơ quan THADS, đồng thời cũng phù hợp với xu hướng xã hội hóa công tác thi hành án dân sự.
ThS.Hoàng Thanh Hoa
Chi cục Thi hành án dân sự huyện Phú Xuyên, Hà Nội

---