1.Nhận xét, đánh giá tổng quát
1.1.Những điểm mạnh
So với Chương 5 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001, sau đây viết tắt là Hiến pháp 1992), Chương 2 Dự thảo Hiến pháp 1992 sửa đổi năm 2003 (sau đây viết tắt là Dự thảo) có những ưu điểm nổi bật như sau:
Thứ nhất, đã sửa được nhiều hạn chế về kỹ thuật lập hiến
Chương V Hiến pháp 1992 có nhiều hạn chế mà thường được quy về kỹ thuật lập hiến, mặc dù trong thực tế chúng hàm chứa những bất cập trong nhận thức về vấn đề quyền con người, quyền công dân, hoặc rộng hơn là về mối quan hệ giữa nhà nước và công dân. Một số hạn chế đó đã được khắc phục trong chương II Dự thảo, trong khi một số khác thì chưa, cụ thể như sau:
+ Hiến pháp 1992 đặt chế định về quyền, nghĩa vụ của công dân ở vị trí thứ 5, cho thấy chế định này không được coi trọng đúng mức (hiến pháp các nước trên thế giới thường đặt chế định này ở vị trí thứ hai, ngay sau chương về những quy định chung hoặc về chế độ chính trị). Thêm vào đó, tên của chương (Quyền và nghĩa vụ của công dân) không phản ánh hết nội dung của nó (đề cập đến cả các quyền con người của các chủ thể khác). Chương này cũng còn chứa đựng nhiều quy định dài dòng, thiếu thực chất, mang nặng tính “cương lĩnh” (ví dụ như quy định về thanh niên trong Điều 66..).
Chương II Dự thảo đã khắc phục khá triệt để những hạn chế kể trên khi chuyển vị trí của chế định lên thứ hai (trang trọng hơn nhiều), đồng thời đổi tên chương thành “Quyền con người, quyền và nghĩa vụ của công dân”. Các quy định trong chương này cũng được viết lại ngắn gọn, xúc tích hơn (mặc dù trong một số trường hợp lại làm suy yếu sự bảo đảm với một số quyền hiến định).
+ Chương V Hiến pháp 1992 xác định chủ thể quyền quá hẹp (hầu hết điều khoản ấn định chủ thể quyền là ‘công dân’). Điều này không phù hợp với luật nhân quyền quốc tế và xu thế chung của hiến pháp trên thế giới trong đó đối với phần lớn các quyền, chủ thể quyền được xác định là “mọi người” (tức là cả công dân và người nước ngoài, người không quốc tịch đang hiện diện hợp pháp trên lãnh thổ quốc gia), chỉ có một số quyền như bầu cử, ứng cử, tham gia quản lý nhà nước…mới giới hạn chủ thể là công dân.
Về hạn chế nêu trên, chương II Dự thảo cũng đã khắc phục khá triệt để. Hầu như tất cả những quyền có thể áp dụng cho cả người nước ngoài đều đã được chuyển đổi đại từ nhân xưng chỉ chủ thể quyền từ “
công dân” sang “
mọi người” hoặc “
không ai”. Mặc dù vậy, vẫn còn quyền được bảo vệ sức khoẻ (Điều 41 - sửa đổi, bổ sung Điều 39, Điều 61) gắn với chủ thể quyền là công dân, trong khi trên thực tế thì quyền này phải được áp dụng với mọi người, vì không thể nói những người nước ngoài có mặt hợp pháp trên lãnh thổ Việt Nam không có quyền được bảo vệ sức khoẻ. Sự phân biệt về quyền này chỉ thể hiện ở chỗ
các công dân thì được quyền tiếp cận với các dịch vụ chăm sóc sức khoẻ công cộng (do ngân sách nhà nước chi trả), còn người nước ngoài thì không có quyền đó.
+ Quy định về các quyền trong chương V Hiến pháp 1992 thường được gắn kèm cụm từ “theo quy định của pháp luật”, trong khi không có điều khoản nào về hiệu lực áp dụng trực tiếp của hiến pháp. Điều này dẫn tới tình trạng nhiều quyền hiến định quan trọng (ví dụ, quyền hội họp, lập hội, biểu tình, quyền biểu quyết khi có trưng cầu ý dân…) không thể được thực hiện trên thực tế do thiếu luật cụ thể hoá và các văn bản hướng dẫn. Thêm vào đó, khái niệm “pháp luật” trong cụm từ này có nghĩa quá rộng (bao gồm không chỉ luật mà còn các văn bản dưới luật), trong khi không có điều khoản nào xác định các nguyên tắc, giới hạn và thủ tục trong việc hạn chế quyền. Những thiếu sót này đã tạo cơ sở cho việc vi phạm các quyền hiến định theo cả hai hình thức: vi phạm “không hành động” gì để bảo đảm thực hiện quyền (ví dụ, với các quyền tự do hội họp, lập hội, biểu tình…) và vi phạm hành động lạm dụng quy định “theo pháp luật” để cắt xét, tước bỏ quyền (ví dụ, việc tước tự do của công dân không qua thủ tục tư pháp, việc bắt giữ người biểu tình, người tổ chức đình công, thành lập công đoàn…).
Chương II Dự thảo đã khắc phục được một số hạn chế kể trên qua việc bổ sung quy định về việc giới hạn quyền trong khoản 2 Điều 15 (sửa đổi, bổ sung Điều 50) và cắt bỏ, sửa đổi các cụm từ “theo pháp luật” trong một số quy định (chuyển thành “theo luật định”, ví dụ quy định về quyền bầu cử, ứng cử (Điều 28 - sửa đổi, bổ sung Điều 54), quyền tự do kinh doanh (Điều 34 - sửa đổi, bổ sung Điều 57). Tuy nhiên, trong chương này vẫn còn nhiều điều khoản sử dụng cụm từ “
theo pháp luật”, “
do pháp luật quy định” hoặc “
theo quy định của pháp luật”, cụ thể như sau:
·
Điều 23 (sửa đổi, bổ sung Điều 73): 2…Việc bóc mở, kiểm soát, thu giữ thư tín, điện thoại, điện tín và các hình thức trao đổi thông tin riêng tư khác
do pháp luật quy định.
·
Điều 24 (giữ nguyên Điều 68): Công dân có quyền tự do đi lại và cư trú ở trong nước, có quyền ra nước ngoài và từ nước ngoài về nước
theo quy định của pháp luật.
·
Điều 26 (sửa đổi, bổ sung Điều 69): Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, được thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình
theo quy định của pháp luật.
·
Điều 31 (sửa đổi, bổ sung Điều 74): 2…Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự
theo quy định của pháp luật.
·
Điều 32 (sửa đổi, bổ sung Điều 72): 4..Người làm trái pháp luật trong việc bắt, tạm giữ, tạm giam, điều tra, truy tố, xét xử gây thiệt hại cho người khác phải bị xử lý
theo pháp luật.
Thêm vào đó, quy định về giới hạn quyền đặt ở khoản 2 Điều 15 (điều đầu tiên của chương II) là không hợp lý, vì sẽ được hiểu là nguyên tắc chung áp dụng cho tất cả các quyền hiến định, trong khi theo luật nhân quyền quốc tế,
không phải tất cả các quyền con người đều có thể bị hạn chế, có những quyền không thể bị hạn chế áp dụng trong mọi hoàn cảnh, ví dụ như quyền sống, quyền tự do tư tưởng, tự do tin theo tín ngưỡng, tôn giáo…Ngoài ra, điều kiện và mục tiêu có thể căn cứ vào đó để hạn chế quyền cũng không hoàn toàn đồng nhất trong mọi hoàn cảnh (xem các quy định liên quan trong bảng phân tích chi tiết dưới đây). Vì vậy, quy định ở khoản 2 Điều 15 vẫn có nguy cơ bị lợi dụng để tuỳ tiện giới hạn, vi phạm các quyền con người, quyền công dân
Thứ hai, đã cân bằng được cấu trúc giữa các nhóm quyền
Về cấu trúc, so sánh với chế định quyền con người, quyền công dân trong hiến pháp của các quốc gia khác, chương V Hiến pháp 1992 quá chú trọng đến các quyền kinh tế, xã hội, văn hóa và quyền của nhóm, trong khi thiếu quan tâm đúng mức đến các quyền dân sự, chính trị - nhóm quyền ‘truyền thống’ và hiện là nội dung chính của chế định này trong hiến pháp trên thế giới cũng như trong luật nhân quyền quốc tế
[1]
Chương II Dự thảo đã bỏ đi (xoá hẳn hoặc nhập vào các quy định khác) các Điều 55, 66 và 59 là những quyền về kinh tế, xã hội, văn hoá và quyền của nhóm, đồng thời đã quy định rõ hơn về các quyền bình đẳng trước pháp luật (Điều 17 - sửa đổi, bổ sung Điều 52); quyền bất khả xâm phạm về thân thể (Điều 22 - sửa đổi, bổ sung Điều 71), quyền bất khả xâm phạm về đời sống riêng tư, gia đình, chỗ ở (các Điều 23 và 37 - sửa đổi, bổ sung Điều 73), quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội (Điều 29 - sửa đổi, bổ sung Điều 53), các quyền trong tố tụng hình sự (Điều 32 - sửa đổi, bổ sung Điều 72), quyền tự do kinh doanh (Điều 34 - sửa đổi, bổ sung Điều 57), quyền có nơi ở (Điều 36 - sửa đổi, bổ sung Điều 62), và bổ sung quyền không bị trục xuất của công dân (Điều 18 - sửa đổi, bổ sung Điều 49), quyền sống (Điều 21), quyền xác định dân tộc mình, sử dụng ngôn ngữ mẹ đẻ, tự do lựa chọn ngôn ngữ giao tiếp (Điều 45), quyền sống trong môi trường trong lành (Điều 46). Những quyền bổ sung và hầu hết quyền được quy định rõ hơn đều thuộc nhóm quyền dân sự, chính trị.
Mặc dù những điều chỉnh ở trên, đặc biệt là việc bỏ đi và rút ngắn một số quyền kinh tế, xã hội, văn hoá, chưa thực sự hợp lý (xem bảng góp ý chi tiết dưới đây), nhưng xét tổng thể rõ ràng đã tạo ra một sự cân bằng hơn trong cấu trúc của chế định này, giúp nó tiệm cận hơn với luật nhân quyền quốc tế và cấu trúc hiến pháp của các quốc gia dân chủ trên thế giới.
Thứ ba, đã nỗ lực sửa đổi tư duy cũ về chủ thể của quyền
Cách quy định các quyền trong chương V Hiến pháp 1992 theo tư duy cũ “nhà nước ban phát quyền” cho dân, biểu hiện ở việc có nhiều quyền được quy định dưới dạng thức hoặc với ngôn từ theo mô thức nhà nước “quyết định”, ‘trao cho’ công dân chứ không phải là người dân được hưởng các quyền đó một cách mặc nhiên. Tư duy lập hiến như vậy không phù hợp với luật nhân quyền quốc tế và xu hướng chung của hiến pháp trên thế giới trong đó xem các quyền con người là những giá trị tự nhiên, vốn có mà các nhà nước chỉ có thể thừa nhận và có nghĩa vụ tôn trọng, bảo vệ, thúc đẩy chứ không thể đặt ra rồi quy định cho người dân. Tư duy cũ đó cũng tiềm ẩn nguy cơ về sự tùy tiện (nếu nhà nước là chủ thể sinh ra quyền thì cũng có thể thu lại, xóa bỏ, giảm bớt hay áp đặt những điều kiện không thích đáng đối với việc hưởng thụ các quyền con người của công dân vào bất cứ khi nào nhà nước muốn).
Để thể hiện tư duy đúng trong lĩnh vực này, trong nhiều trường hợp, cách diễn đạt chuẩn mực (sử dụng phổ biến trong các điều ước quốc tế và trong hiến pháp của nhiều quốc gia) là nhấn mạnh phần quy định của quy phạm về quyền. Ví dụ, khi đề cập đến quyền không bị tra tấn, đối xử tàn bạo, vô nhân đạo hay hạ nhục, Điều 7 Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị (ICCPR) nêu rằng:
“Không ai có thể bị tra tấn, đối xử hoặc trừng phạt một cách tàn ác, vô nhân đạo hoặc hạ thấp nhân phẩm. Đặc biệt, không ai có thể bị sử dụng để làm thí nghiệm y học hoặc khoa học mà không có sự đồng ý tự nguyện của người đó“. Như vậy, quy định này không hề nhắc đến những đối tượng cụ thể có quyền gì hay có nghĩa vụ gì, song nó biểu đạt rất rõ ràng rằng quyền không bị tra tấn, đối xử tàn bạo, vô nhân đạo hay hạ nhục
là của mọi người và mang tính chất hiển nhiên, nhà nước có nghĩa vụ phải bảo đảm quyền đó.
Tuy nhiên, không phải lúc nào cũng có thể dùng cách diễn đạt như trên. Trong trường hợp đó, cách diễn đạt được thay thế là đưa chủ thể quyền (ví dụ
“mọi người”, “công dân”) làm đại từ đầu tiên và thông thường có thêm các quy định về nghĩa vụ của nhà nước. Ví dụ, khi đề cập đến quyền sống, Điều 6(1) ICCPR nêu rằng:
‘Mọi người đều có quyền cố hữu là được sống. Quyền này phải được pháp luật bảo vệ. Không ai có thể bị tước mạng sống một cách tuỳ tiện“.
Trong luật nhân quyền quốc tế và chế định về quyền con người, quyền công dân trong hiến pháp của nhiều quốc gia, nhà nước - với ý nghĩa là chủ thể có nghĩa vụ, thường chỉ được nhắc đến ở đầu câu khi điều khoản đó quy định trực tiếp về nghĩa vụ, trách nhiệm của chủ thể. Ví dụ, Điều 23(4) ICCPR quy định:
“Các quốc gia thành viên Công ước phải tiến hành các biện pháp thích hợp để bảo đảm sự bình đẳng về quyền và trách nhiệm của vợ và chồng trong suốt thời gian chung sống và khi ly hôn..‘.
Chương II Dự thảo đã cố gắng khắc phục tư duy cũ trong chương 5 Hiến pháp 1992 khi chuyển đổi cách quy định các điều khoản trong chương này theo hướng đặt chủ thể quyền lên trước và nhấn mạnh phần quy phạm của quyền. Mặc dù vậy, nỗ lực này bị phá hoại nghiêm trọng bởi việc duy trì và nhấn mạnh quá mức các quy định về nghĩa vụ của công dân (được phân tích dưới đây).
1.2.Những hạn chế
Bên cạnh những điểm mạnh nêu trên, chương II Dự thảo vẫn còn những hạn chế, tiêu biểu như sau:
Thứ nhất, cách viết và nội dung của nhiều quy định trong chương này cho thấy việc biên soạn vẫn chưa thoát hẳn được tư duy cũ về một nhà nước ‘đứng trên nhân dân’, “ban phát”, “kiểm soát” các quyền cho nhân dân và luôn “sợ hãi”, “đề phòng” nhân dân đấu tranh đòi hỏi sự tôn trọng và bảo đảm các quyền và tự do hiến định. Minh chứng là việc nêu quy định về giới hạn quyền ở điều đầu tiên của chương này,
[2] giống như một cách ngầm tuyên bố rằng
“hãy liệu hồn đấy”, cho dù diễn đạt trong quy định này đã cố tỏ ra mềm mại và “dân tuý” khi dùng cụm từ
“chỉ có thể”. Đồng thời ngay sau đó bổ sung một điều mới (Điều 16, quy định cấm lợi dụng quyền con người, quyền công dân để xâm phạm lợi ích quốc gia, lợi ích dân tộc, quyền, lợi ích hợp pháp của người khác) mà nội dung toát lên tính “răn đe” rất rõ trong khi về thực chất đã bao hàm trong khoản 2 Điều 15. Tiếp theo, Dự thảo còn có Điều 20 (sửa đổi, bổ sung Điều 51) cũng nhằm “nhắc nhở” người dân là “quyền đi liền với nghĩa vụ với nhà nước” và những quyền của họ có là do Hiến pháp, pháp luật (tức nhà nước) quy định, cho dù nội dung của điều này không thực sự chính xác về mặt thực tế và có khía cạnh đi ngược lại với nhận thức chung của cộng đồng quốc tế (xem thêm bảng góp ý chi tiết dưới đây). Ngoài ra, việc “quyết giữ”
[3] các cụm từ “
theo pháp luật”, “
do pháp luật quy định” hoặc “
theo quy định của pháp luật” trong nhiều quy định về các quyền quan trọng mà đã nêu ở trên và một số quy định khác (xem bảng góp ý chi tiết) cũng phản ánh tâm thế “đề phòng” nhân dân và “dự phòng” khả năng có thể “rộng tay” hành động để kiểm soát, giới hạn các quyền hiến định về sau này.
Sự lạm dụng các quy định mang tính “răn đe” và “phòng ngừa” nhân dân trong chương II Dự thảo như đã nêu ở trên là rất ít có trong chế định về quyền con người, quyền công dân của hiến pháp các quốc gia trên thế giới. Trong khi đó, tương tự như chương 5 Hiến pháp 1992, chương II Dự thảo thiếu hẳn những quy định tuyên bố một cách rõ ràng, cụ thể, trực tiếp về nghĩa vụ tôn trọng, bảo đảm quyền con người, quyền công dân của các cơ quan, viên chức nhà nước – điều mà luôn được nhắc đến trong các điều ước quốc tế về quyền con người và được nhấn mạnh trong hiến pháp của nhiều quốc gia.
Từ những phân tích ở trên, có thể khẳng định rằng, tuy đã có khá nhiều cải tiến, việc hiến định các quyền con người, quyền công dân trong Dự thảo Hiến pháp 1992 sửa đổi năm 2013 vẫn còn chưa thực sự tiếp cận được với tư duy khai phóng, tiến bộ về nhân quyền đang là chủ đạo trên thế giới.
Thứ hai, giống như chương V Hiến pháp 1992, chương II Dự thảo vẫn thiếu một số nội dung quan trọng cần thiết hiến định, bao gồm: (i) Quy định cụ thể về nghĩa vụ của các cơ quan, công chức, viên chức nhà nước trong việc tôn trọng, bảo vệ và thúc đẩy các quyền con người, quyền công dân; (ii) Quy định về sự bình đẳng giữa các quyền hiến định và không hiến định; (iii) Quy định về hiệu lực áp dụng trực tiếp của các quyền hiến định; (iv) Quy định về vấn đề tạm đình chỉ thực hiện quyền trong bối cảnh khẩn cấp của quốc gia; (v) Quy định về quyền được vận dụng các cơ chế pháp lý để bảo vệ các quyền khi bị vi phạm. Đây là những quy định đã được ghi nhận trong luật nhân quyền quốc tế và hiến pháp của nhiều quốc gia, nhằm mục đích ngăn ngừa sự bỏ mặc (vi phạm không hành động) và việc lạm dụng kẽ hở của hiến pháp để vi phạm nhân quyền, cũng như để xác lập cơ sở hiến định cụ thể, rõ ràng cho việc xử lý những hành vi vi phạm các quyền hiến định của các cơ quan, công chức, viên chức nhà nước.
Thứ ba, khá nhiều quy định trong chương II Dự thảo còn thiếu hợp lý, thiếu đầy đủ hoặc chưa chặt chẽ. Ví dụ, quyền sống (Điều 21 - mới) quy định quá ngắn gọn (chỉ vỏn vẹn có 5 từ), không nêu được sự liên hệ của quyền này với vấn đề hình phạt tử hình, điều cần được làm rõ giống như trong ICCPR và hiến pháp của nhiều quốc gia. Chương này vẫn chưa quy định một số quyền chính trị rất quan trọng mà đã được nêu trong ICCPR, bao gồm tự do tư tưởng, quyền thành lập, gia nhập công đoàn, quyền đình công…Việc sửa đổi một số quyền kinh tế, xã hội, văn hoá, ví dụ như quyền học tập, quyền được chăm sóc sức khoẻ, các quyền về hôn nhân - gia đình…vô hình trung làm suy yếu cơ chế bảo đảm các quyền này, trong khi lẽ ra cần phải tăng cường hoặc ít nhất là duy trì nguyên trạng (xem bảng góp ý chi tiết dưới đây).
2.Quan điểm hoàn thiện chương II Dự thảo
Xuất phát từ tầm quan trọng của chế định quyền con người, quyền công dân trong hiến pháp, xu thế chung trên thế giới, những phân tích ở mục 1 ở trên cùng những yêu cầu thực tiễn về bảo vệ và thúc đẩy quyền con người ở nước ta hiện nay, cần thiết xác định quan điểm chủ đạo trong việc hoàn thiện chương II Dự thảo là
bảo đảm sự tương thích đến mức độ cao nhất với các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã tham gia, đặc biệt là hai Công ước về các quyền dân sự, chính trị và kinh tế, xã hội, văn hóa năm 1966 (ICCPR và ICESCR
.
Theo Liên hợp quốc, các công ước quốc tế về nhân quyền xác lập
những tiêu chuẩn tối thiểu về quyền con người mà các quốc gia thành viên cần nội luật hóa ít nhất là ở mức ngang bằng. Do đó, việc bảo đảm sự tương thích của hiến pháp với các điều ước quốc tế về nhân quyền mà Việt Nam đã tham gia là không thể thiếu để chứng minh rằng nhà nước tôn trọng cam kết với cộng đồng quốc tế. Tuy nhiên, quan trọng hơn, việc này tạo thuận lợi cho việc bảo vệ và thực hiện đầy đủ các quyền hiến định trong thực tế, qua đó thúc đẩy sự phát triển bền vững của đất nước, bởi nó hạn chế những tranh cãi, phòng ngừa việc lợi dụng những quy định thiếu cụ thể và tăng khả năng áp dụng trực tiếp các quyền. Ngoài ra, việc hiến định các quyền con người, quyền công dân theo các tiêu chuẩn nhân quyền quốc tế còn tạo cơ sở để điều chỉnh những lệch lạc trong tư duy và hành động của các cơ quan và viên chức nhà nước với nhân dân, góp phần xây dựng một xã hội thực sự dân chủ, một nhà nước pháp quyền thực sự “của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân” – điều mà rất cần thiết ở nước ta hiện nay.
Quan điểm kể trên đòi hỏi không chỉ nội dung mà cả cách thức xác lập các quy định của chương II Dự thảo phải tương thích với các điều ước quốc tế về nhân quyền. Theo nghĩa đó, những tồn tại, hạn chế của chương II Dự thảo cần được giải quyết trên cơ sở đối chiếu với các quy định tương ứng của hai công ước ICCPR, ICESCR (và với Tuyên ngôn toàn thế giới về nhân quyền – UDHR – trong trường hợp nói về mối quan hệ giữa quyền và nghĩa vụ) (mà được nêu ở bảng liệt kê dưới đây).
Tuy nhiên, cần thấy rằng “nội luật hoá” không có nghĩa là cần đưa toàn bộ nội dung các công ước quốc tế về nhân quyền có liên quan vào hiến pháp – điều mà không cần thiết và không thể thực hiện được. Ngay cả với các điều khoản cụ thể, việc sao chép nguyên xi những quy định của công ước vào hiến pháp trong một số trường hợp cũng có thể không phù hợp, đơn giản là do hiến pháp và các điều ước quốc tế về nhân quyền có phạm vi, đối tượng điều chỉnh khác nhau nên tất yếu có những khác biệt về thuật ngữ hay diễn đạt. Điều quan trọng nữa là, “nội luật hoá” không nên chỉ nhằm vào các quyền,
mà còn cần chú ý đến quy định về những điều kiện, thủ tục giới hạn, tạm đình chỉ thực hiện quyền và những thiết chế cho phép thực thi, khiếu nại, tố cáo, xử lý vi phạm quyền một cách thực chất và hiệu quả, ví dụ như thiết lập cơ quan bảo hiến và cơ quan nhân quyền quốc gia và trao cho các cơ quan này quyền lực giám sát, tài phán độc lập những vi phạm quyền con người, quyền công dân của bất kỳ chủ thể nào.
3.Sự cần thiết của các cơ chế bảo vệ các quyền hiến định
Từ thực tiễn trên thế giới, có thể xác định các thiết chế chính cấu thành cơ chế bảo vệ các quyền con người ở cấp độ quốc gia bao gồm: (1) Hệ thống toà án dân sự, được thành lập theo luật, hoạt động theo đúng các thủ tục tố tụng luật định, được bảo đảm tính độc lập trong tổ chức và hoạt động. Hệ thống này đóng vai trò xử lý những vi phạm nhân quyền thông thường, ở thời điểm ban đầu; (2) Toà hiến pháp, được thành lập theo hiến pháp hoặc luật, được trao thẩm quyền xử lý những văn bản, quyết định có nội dung trái với hoặc có nguy cơ gây tổn hại đến các quyền hiến định; (3) Cơ quan nhân quyền quốc gia, được thành lập theo hiến pháp hoặc luật, được trao thẩm quyền tiếp nhận và thúc đẩy giải quyết những khiếu nại, tố cáo của cá nhân công dân hoặc các nhóm về hành vi, quyết định bị coi là vi phạm nhân quyền của các cơ quan, quan chức nhà nước; (4) Các cơ chế tài phán khu vực và quốc tế (các toà án, uỷ ban, hội đồng nhân quyền) được thành lập bởi các tổ chức liên chính phủ khu vực hoặc của Liên hợp quốc, có thẩm quyền tương tự như cơ quan nhân quyền quốc gia, song tác động trực tiếp đến các chính phủ. Các cơ chế này chỉ có thể áp dụng với điều kiện quốc gia thành viên chấp thuận thẩm quyền của chúng.
Ngoài ra, một mạng lưới các tổ chức xã hội dân sự mạnh, có điều kiện hoạt động thuận lợi, có tính liên kết tốt cũng là một yếu tố quan trọng trong việc bảo vệ các quyền con người, quyền công dân ở một quốc gia.
Xét các yếu tố nêu trên một cách khách quan, có thể khẳng định rằng ở Việt Nam hiện chưa có bất cứ thiết chế nào thực sự tin cậy và hiệu quả trong việc bảo vệ các quyền con người, quyền công dân. Bởi vậy, việc hoàn thiện, thúc đẩy cơ chế này là rất cần thiết. Việc sửa đổi hiến pháp liên quan hầu như đến tất cả các yếu tố nêu trên (trừ việc chấp nhận thẩm quyền tài phán của các cơ chế nhân quyền khu vực và quốc tế). Cụ thể, để hoàn thiện cơ chế bảo vệ nhân quyền, Dự thảo Hiến pháp 1992 sửa đổi cần quy định và bảo vệ sự độc lập của hệ thống tư pháp; thành lập toà án hiến pháp thay cho hội đồng hiến pháp như dự kiến hiện nay; bổ sung quy định thành lập uỷ ban nhân quyền quốc gia; đồng thời củng cố, mở rộng các quyền tự do về dân sự, chính trị để tạo điều kiện thúc đẩy hoạt động của các tổ chức xã hội dân sự.
Những sửa đổi nêu trên là rất cần thiết và quan trọng, bởi lẽ lịch sử nhân loại đã cho thấy rằng, thiếu sót trong việc hiến định các cơ chế bảo vệ quyền trong nhiều trường hợp còn nguy hại hơn nhiều thiếu sót trong việc hiến định nội dung các quyền. Những thiếu sót trong việc hiến định các cơ chế bảo vệ quyền có thể dẫn tới việc diễn giải tuỳ tiện, bỏ qua hoặc lợi dụng hiến pháp nhằm thực hiện những vi phạm nhân quyền nghiêm trọng một cách rộng khắp và liên tục, gây ra những tổn thất không thể lường được với người dân, xã hội và với đất nước. Có thể lấy hai bài học cùng về nước Đức để minh chứng cho điều này. Trước thế chiến thứ hai, kẽ hở của hiến pháp đã tạo cơ hội cho chính quyền Hít-le ban hành bản "Nghị định cho việc Bảo vệ Nhân dân và Nhà nước" (sau khi dựng lên vụ đốt toà nhà Nghị viện nổi tiếng vào năm 1933). Nghị định cho phép đình chỉ áp dụng bảy mục trong hiến pháp, tất cả đều về các quyền tự do cá nhân, bao gồm tự do biểu đạt, tự do báo chí, tự do hội họp, lập hội, quyền bất khả xâm phạm về thư tín, điện tín, điện thoại, nhà ở và quyền sở hữu tư nhân về tài sản. Với công cụ pháp lý là bản Nghị định này, lực lượng mật vụ Gestapo đã bắt giữ, tra tấn, giết hại và khủng bố hàng triệu người là các đảng viên cộng sản, lực lượng cánh tả, những người theo quan điểm xã hội, người Do Thái và tất cả những ai không đồng tình với chủ nghĩa phát xít, kể cả những người đang phục vụ trong quân đội và bộ máy nhà nước Đức lúc bấy giờ. Việc “dọn sạch” nước Đức đã tạo điều kiện cho đảng phát-xít phát động cuộc chiến tranh thế giới thứ hai – thảm hoạ nhân quyền lớn nhất từ trước đến nay của nhân loại. Đáng tiếc là sau đó, nhà nước XHCN ở Đông Đức đã “quên’ không học một phần bài học cũ. Kẽ hở hiến pháp đã tạo điều kiện cho bộ máy mẫn cán và chuyên nghiệp của cơ quan mật vụ Stasi thiết lập ra một hệ thống theo dõi, giám sát công dân khổng lồ nổi tiếng toàn thế giới, với hàng triệu chỉ điểm viên và một thư khố hồ sơ kéo dài hàng trăm ki-lô-mét. Điều đó cho thấy ở Stasi, người ta không hề đếm xỉa gì đến quyền hiến định về bí mật đời tư, thư tín, điện thoại, gia đình hay nơi ở.
Điều đáng nói là mặc dù đều nổi tiếng về hiệu quả, song cả Gestapo và Stasi đều đã không giúp duy trì, mà ngược lại, là một tác nhân quan trọng dẫn đến sự sụp đổ của hai nhà nước Đức mà chúng là một bộ phận cấu thành. Như vậy, câu chuyện về các cơ quan mật vụ này đồng thời cho thấy nhiều sự thật: một hiến pháp sơ hở có thể gây hậu quả nguy hại như thế nào với việc bảo vệ nhân quyền; một chế độ phản nhân quyền sẽ có kết cục bi thảm tất yếu như thế nào, và một cơ chế bảo vệ nhân quyền lỏng lẻo có thể dẫn đến hậu quả như thế nào với sự tồn tại của một nhà nước cũng như sự phát triển của một dân tộc.
Cũng như nhiều nước khác đã và đang học, Việt Nam rất nên học những bài học kể trên của nước Đức.
4.Đề xuất chi tiết sửa đổi, bổ sung chương II Dự thảo
[1] Mặc dù trong luật nhân quyền quốc tế có hai công ước đề cập đến hai nhóm quyền, song Công ước về các quyền dân sự, chính trị (ICCPR) có nội dung lớn (chứa nhiều quyền) hơn so với Công ước về các quyền kinh tế, xã hội, văn hoá (ICESCR). Điều này không phải do Liên hợp quốc “phân biệt đối xử” với nhóm quyền kinh tế, xã hội, văn hoá, mà bởi trong thực tế, các quyền này vốn kém phong phú hơn các quyền dân sự, chính trị. Tuyên ngôn toàn thế giới về nhân quyền (UDHR) năm 1948 cũng chủ yếu đê cập đến các quyên dân sự, chính trị.
[2] Hiến pháp một số nước cũng có quy định về giới hạn quyền, song thường được đặt ở cuối chương.
[3] Tác giả sử dụng từ “quyết giữ” ở đây vì khía cạnh này đã được nhiều chuyên gia đề cập, phân tích và khuyến nghị sửa đổi trong nhiều bài viết và hội thảo trong quá trình chuẩn bị Dự thảo.