Luật Trách nhiệm bồi thường của nhà nước số 10/2017/QH14 được Quốc hội khóa XIV ngày 20/6/2017 thông qua đã tiếp tục hoàn thiện hơn nữa khuôn khổ pháp luật về trách nhiệm bồi thường của nhà nước, tạo hành lang pháp lý cơ bản để người bị thiệt hại thực hiện quyền yêu cầu Nhà nước bồi thường do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra.
Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước (TNBTCNN) năm 2017 đã quy định những yêu cầu đối với việc giải quyết bồi thường là phải bảo đảm tính “kịp thời, công khai, bình đẳng, thiện chí, trung thực, đúng pháp luật”, cũng như phải bảo đảm sự thương lượng trong quá trình giải quyết bồi thường. Các cơ chế giải quyết bồi thường theo quy định của Luật TNBTCNN năm 2017 được quy định cụ thể tại khoản 2, 3, 4 Điều 4. Theo đó, người yêu cầu bồi thường đã yêu cầu một trong các cơ quan giải quyết bồi thường (là cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại hoặc Tòa án có thẩm quyền giải quyết vụ án theo quy định của pháp luật về tố tụng) và đã được cơ quan đó thụ lý giải quyết thì không được yêu cầu cơ quan có thẩm quyền khác giải quyết yêu cầu bồi thường, trừ trường hợp quy định tại điểm b khoản 1 và khoản 2 Điều 52 của Luật TNBTCNN năm 2017. Nhà nước giải quyết yêu cầu bồi thường sau khi có văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường hoặc kết hợp giải quyết yêu cầu bồi thường trong quá trình tố tụng hình sự, tố tụng hành chính tại Tòa án đối với yêu cầu bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng dân sự, tố tụng hành chính, thi hành án hình sự, thi hành án dân sự theo quy định của Luật này
1. Trách nhiệm của cơ quan thi hành án dân sự là cơ quan giải quyết bồi thường
Tương tự như các cơ quan giải quyết bồi thường khác, các Cục, Chi cục Thi hành án dân sự là cơ quan giải quyết bồi thường có trách nhiệm: (1) Tiếp nhận, thụ lý yêu cầu bồi thường; (2) Phục hồi danh dự hoặc yêu cầu cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại phục hồi danh dự cho người bị thiệt hại; (3) Giải thích cho người yêu cầu bồi thường về các quyền và nghĩa vụ của họ trong quá trình giải quyết yêu cầu bồi thường; (4) Xác minh thiệt hại; tiến hành thương lượng, đối thoại, hòa giải trong quá trình giải quyết yêu cầu bồi thường theo quy định của Luật TNBTCNN năm 2017 và quy định khác của pháp luật có liên quan; (5) Chịu trách nhiệm về tính đầy đủ, hợp lệ của hồ sơ yêu cầu bồi thường, tính đúng đắn của các văn bản, tài liệu giải quyết yêu cầu bồi thường và quyết định giải quyết bồi thường; (6) Ra quyết định về giải quyết yêu cầu bồi thường, tổ chức thực hiện hoặc yêu cầu cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại thực hiện quyết định về giải quyết yêu cầu bồi thường hoặc bản án giải quyết yêu cầu đã có hiệu lực pháp luật; (7) Gửi quyết định về giải quyết yêu cầu bồi thường cho cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường nhà nước và cá nhân, tổ chức khác theo quy định của Luật TNBTCNN năm 2017 và quy định khác của pháp luật có liên quan; (8) Khôi phục hoặc đề nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp khác của người bị thiệt hại; (9) Hướng dẫn người yêu cầu bồi thường thực hiện thủ tục yêu cầu bồi thường; (10) Giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến việc giải quyết yêu cầu bồi thường theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo; (11) Tham gia tố tụng tại Tòa án trong trường hợp người yêu cầu bồi thường khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết yêu cầu bồi thường, trừ trường hợp giải quyết yêu cầu bồi thường theo quy định tại khoản 1 Điều 52 hoặc Điều 55 của Luật TNBTCNN năm 2017; (12) Xác định trách nhiệm hoàn trả hoặc yêu cầu cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại xác định trách nhiệm hoàn trả của người thi hành công vụ gây thiệt hại và thu tiền hoàn trả theo quy định của Luật TNBTCNN năm 2017; (13) Xem xét, xử lý kỷ luật theo thẩm quyền hoặc đề nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét, xử lý kỷ luật người thi hành công vụ gây thiệt hại; (14) Báo cáo về việc giải quyết yêu cầu bồi thường, xác định trách nhiệm hoàn trả và việc xử lý kỷ luật người thi hành công vụ gây thiệt hại cho cơ quan có thẩm quyền, cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường nhà nước.
2. Trình tự giải quyết yêu cầu bồi thường
Theo quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 và Quy trình nội bộ về giải quyết bồi thường nhà nước trong hoạt động thi hành án dân sự (Ban hành kèm theo Quyết định số 1366/QĐ-TCTHADS ngày 13/12/2018 của Tổng cục THADS) trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường bao gồm các bước sau:
2.1. Thụ lý đơn
- Tiếp nhận yêu cầu bồi thường.
- Kiểm tra, xử lý yêu cầu bồi thường.
- Thông báo thụ lý.
2.2. Giải quyết bồi thường
- Cử người giải quyết yêu cầu bồi thường.
- Xác minh thiệt hại.
- Thương lượng.
- Quyết định giải quyết bồi thường.
- Chuyển giao Quyết định giải quyết bồi thường.
2.3. Chi trả tiền bồi thường
- Lập hồ sơ đề nghị cấp kinh phí bồi thường.
- Thông báo về việc chi trả kinh phí bồi thường.
- Chi trả cho người bị thiệt hại.
- Thực hiện trách nhiệm hoàn trả.
Trong quá trình giải quyết yêu cầu bồi thường đối với vụ việc đã có biên bản kết quả thương lượng không thành quy định tại khoản 7 Điều 46 Luật TNBTCNN năm 2017 hoặc Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự là cơ quan giải quyết bồi thường đã ra quyết định giải quyết bồi thường theo quy định tại khoản 1 Điều 47 Luật TNBTCNN năm 2017 mà người yêu cầu bồi thường không đồng ý với quyết định đó, thì cơ quan thi hành án dân sự là cơ quan giải quyết bồi thường hướng dẫn người yêu cầu bồi thường thực hiện quyền khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết yêu cầu bồi thường theo quy định tại khoản 2 Điều 52 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, để đảm bảo quyền, lợi ích của công dân, đồng thời tránh tồn đọng, kéo dài đối với các vụ việc bồi thường nhà nước tại cơ quan thi hành án dân sự.
3. Vướng mắc, hạn chế trong việc giải quyết yêu cầu bồi thường
Thứ nhất, một số cơ quan thi hành án dân sự địa phương chưa thực hiện nghiêm công tác báo cáo về bồi thường nhà nước theo chỉ đạo của Tổng cục tại Công văn số 3679/TCTHADS-NV3 ngày 10/11/2021, như: báo cáo vụ việc có nguy cơ phát sinh trách nhiệm bồi thường nhà nước dẫn đến việc Tổng cục bị động trong công tác nắm bắt, chỉ đạo để giải quyết kịp thời, hạn chế vụ việc có nguy cơ phát sinh trách nhiệm bồi thường nhà nước trong hệ thống.
Thứ hai, chậm tiến hành giải quyết bồi thường theo quy định của Luật TNBTCNN.
Thứ ba, thực hiện không đúng quy trình giải quyết bồi thường, ví dụ: một số trường hợp bản án giải quyết yêu cầu bồi thường của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật nhưng cơ quan thi hành án dân sự không lập hồ sơ đề nghị cấp kinh phí bồi thường ngay sau khi có bản án mà lại tiến hành thương lượng việc giải quyết bồi thường dẫn đến kéo dài vụ việc.
Thứ tư, áp dụng pháp luật giải quyết bồi thường không đúng (vẫn còn trường hợp vụ việc giải quyết theo Luật TNBTCNN năm 2009 nhưng lập hồ sơ đề nghị cấp kinh phí theo Luật TNBTCNN năm 2017 hoặc ngược lại).
Thứ năm, chậm lập hồ sơ xin cấp kinh phí theo quy định tại Điều 62 Luật TNBTCNN năm 2017 (thời hạn gửi hồ sơ đề nghị cấp kinh phí là 02 ngày làm việc kể từ khi quyết định giải quyết bồi thường hoặc bản án, quyết định của Tòa án về giải quyết yêu cầu bồi thường có hiệu lực pháp luật).
Thứ sáu, vẫn còn trường hợp một số cơ quan thi hành án dân sự vẫn ban hành quyết định thi hành án đối với các vụ việc giải quyết theo trình tự, thủ tục bồi thường nhà nước.
4. Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác giải quyết yêu cầu bồi thường tại các cơ quan thi hành án dân sự
4.1.Trong việc lựa chọn cơ chế giải quyết yêu cầu bồi thường phát sinh tại cơ quan thi hành án dân sự
Việc giải quyết vụ việc phát sinh trách nhiệm bồi thường theo trình tự, thủ tục của Luật TNBTCNN năm 2017 sẽ tạo thuận lợi cho cơ quan THADS là cơ quan quản lý người thi hành công vụ gây ra lỗi, cũng như là cơ quan giải quyết yêu cầu bồi thường và người bị thiệt hại. Ngay sau khi có văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường trong hoạt động thi hành án dân sự, người bị thiệt hại có thể chọn cơ chế giải quyết bồi thường tại cơ quan thi hành án dân sự hoặc Tòa án. Khi Quyết định giải quyết bồi thường hoặc bản án, quyết định của Tòa án có hiệu lực pháp luật thì trong thời hạn 02 ngày, cơ quan thi hành án dân sự trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại phải lập và gửi hồ sơ xin cấp kinh phí đối với toàn bộ số tiền được ghi nhận tại Quyết định giải quyết bồi thường hoặc tuyên trong bản án, quyết định của Tòa án.
Tuy nhiên, nếu người bị thiệt hại khởi kiện yêu cầu bồi thường tại Tòa án trong trường hợp chưa có văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường, thì sau khi bản án, quyết định của Tòa án có hiệu lực pháp luật sẽ được giải quyết theo thủ tục bảo đảm tài chính. Theo đó, trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định thi hành án, cơ quan, tổ chức phải thi hành án thuộc diện đối tượng được đảm bảo tài chính để thi hành án có trách nhiệm áp dụng các biện pháp tài chính như: (1) Yêu cầu người có lỗi thực hiện nghĩa vụ thi hành án; (2) Sử dụng khoản kinh phí tiết kiệm được từ nguồn kinh phí tự chủ theo quy định. Sau khi cơ quan, tổ chức phải thi hành án đã thực hiện 2 bước nêu trên và không có khả năng áp dụng các biện pháp tài chính được theo quy định Điều 2 Thông tư liên tịch số 07/2016/TTLT-BTP-BTC ngày 10/6/2016 của Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính thì mới được lập hồ sơ xin cấp kinh phí bảo đảm tài chính. Do đó, có thể thấy quy trình bảo đảm tài chính mất rất nhiều thời gian, có thể kéo dài hơn so với các vụ việc được giải quyết theo trình tự bồi thường nhà nước.
4.2. Trong phạm vi trách nhiệm bồi thường nhà nước trong hoạt động thi hành án dân sự
Quá trình tổ chức thi hành án, nếu Thủ trưởng, Chấp hành viên cơ quan thi hành án dân sự có các hành vi ra hoặc không ra các quyết định về thi hành án trái pháp luật; tổ chức hoặc không tổ chức thi hành các quyết định về thi hành án trái pháp luật mà gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của nhà nước theo quy định tại Điều 21 Luật TNBTCNN năm 2017. Từ đó, có thể thấy phạm vi trách nhiệm bồi thường được mở rộng nên nguy cơ phát sinh phát sinh trách nhiệm bồi thường nhà nước của cơ quan thi hành án dân sự theo Luật TNBTCNN năm 2017 rất rộng, bao trùm toàn bộ quá trình tác nghiệp, tổ chức thi hành án của Chấp hành viên, chưa có sự phân định lỗi của các cơ quan chức năng có liên quan.
Ví dụ: trong một số trường hợp Chấp hành viên tổ chức bán đấu giá tài sản dựa trên kết quả xác minh là giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã được Ủy ban nhân dân cấp; căn cứ trên một số văn bản đã được cơ quan có thẩm quyền công chứng, chứng thực; trong quá trình bán đấu giá tài sản vi phạm một số thủ tục về thông báo, niêm yết, tổ chức bán đấu giá do cơ quan bán đấu giá tài sản thực hiện hoặc sau khi bán đấu giá người phải thi hành án chống đối quyết liệt dẫn đến không giao được tài sản,...Tuy nhiên, hầu hết các trường hợp nêu trên, khi người mua trúng đấu giá khởi kiện yêu cầu bồi thường về việc chậm giao tài sản thì Tòa án các cấp thường tuyên lỗi hoàn toàn thuộc về cơ quan THADS.
Do đó, đề nghị Cục trưởng Cục thi hành án dân sự có trách nhiệm chỉ đạo và hỗ trợ các Chi cục thi hành án dân sự trực thuộc trong việc giải quyết các vụ việc bồi thường nhà nước, phải chủ động tham gia giải quyết ngay từ giai đoạn đầu và báo cáo về Tổng cục Thi hành án dân sự. Quá trình giải quyết, chỉ đạo giải quyết phải tổ chức rà soát lại toàn bộ quá trình tổ chức thi hành án, xác định rõ sai phạm, phần trách nhiệm của cơ quan thi hành án dân sự, của Chấp hành viên và phần trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị, cá nhân khác là nguyên nhân dẫn đến thiệt hại bị yêu cầu bồi thường.
Quan tâm cử người giải quyết bồi thường theo đúng quy định tại khoản 3 Điều 43 Luật TNBTCNN năm 2017, đặc biệt lựa chọn người có kinh nghiệm về chuyên môn, nghiệp vụ trong lĩnh vực thi hành án dân sự để có đánh giá chính xác về các thiệt hại thực tế của người bị thiệt hại và mối quan hệ nhân quả giữa thiệt hại thực tế và hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra thiệt hại. Chủ động tranh thủ phối hợp với các cơ quan có liên quan, đặc biệt là cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường nhà nước, cơ quan tài chính có thẩm quyền, từ giai đoạn xác minh thiệt hại, thương lượng giải quyết bồi thường theo quy định tại Điều 45, Điều 46 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 để việc giải quyết bồi thường chính xác, tránh thiệt hại cho Ngân sách nhà nước hoặc ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân có liên quan.
4.3 Trong vấn đề xác định thiệt hại được bồi thường trong hoạt động thi hành án dân sự
Luật TNBTCNN năm 2017 đã bổ sung thêm các khoản phải bồi thường và các loại thiệt hại được bồi thường, cụ thể:
- Khoản thiệt hại do tài sản bị xâm phạm (Điều 23) với nhiều loại thiệt hại như: tài sản đã bị phát mại, bị mất; tài sản bị hư hỏng; thiệt hại phát sinh do việc không sử dụng, khai thác tài sản; các khoản tiền đã nộp vào ngân sách nhà nước theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc các khoản tiền bị tịch thu, thi hành án, khoản tiền đã đặt để bảo đảm theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền; tiền phạt do vi phạm nghĩa vụ trong giao dịch dân sự, kinh tế do không thể thực hiện được các giao dịch dân sự, kinh tế đã có hiệu lực; phần thiệt hại do vượt quá yêu cầu của tình thế cấp thiết.
- Khoản thiệt hại do thu nhập thực tế bị mất hoặc bị giảm sút được lượng hóa cụ thể tùy theo đối tượng là cá nhân hay tổ chức.
- Chi phí hợp lý khác như thuê phòng nghỉ, chi phí đi lại, in ấn tài liệu, gửi đơn thư trong quá trình khiếu nại, tố cáo, chi phí thuê người bào chữa, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người bị thiệt hại (điểm a khoản 1, khoản 2, khoản 4 Điều 28).
Việc bổ sung thêm các khoản được bồi thường nói trên bảo đảm tốt hơn quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức bị thiệt hại, tuy nhiên, số tiền ngân sách nhà nước phải bỏ ra để chi trả bồi thường có nguy cơ tăng cao hơn trước. Điều này đồng nghĩa với việc trách nhiệm đặt ra đối với công chức, cơ quan, đơn vị trong bộ máy nhà nước nói chung và công chức, cơ quan thi hành án dân sự nói riêng trong thực thi công vụ sẽ lớn hơn.
Do đó, trong quá trình giải quyết yêu cầu bồi thường thiệt hại của đương sự, giai đoạn thương lượng cơ quan thi hành án dân sự cần quan tâm tới việc tiếp xúc, tiếp công dân để kịp thời nắm được tâm tư, nguyện vọng cùng những thông tin phản hồi, kiến nghị, góp ý của công dân. Giai đoạn xác minh cần tập trung nghiên cứu, tính toán các biện pháp để giảm thiểu tối đa khoản tiền nhà nước phải bồi thường trong trường hợp việc bồi thường là không thể tránh khỏi (ví dụ: để hạn chế các thiệt hại quy định tại các khoản 3, 4, 5 Điều 23 Luật TNBTCNN năm 2017, cơ quan thi hành án dân sự cần nhanh chóng phát hiện và kịp thời khắc phục hậu quả vì theo quy định tại khoản 3 Điều 22 Luật TNBTCNN năm 2017, khoảng thời gian làm căn cứ xác định thiệt hại được bồi thường quy định tại các khoản 3, 4 và 5 Điều 23 được tính từ ngày phát sinh thiệt hại thực tế cho đến khi chấm dứt thiệt hại đó).
Bên cạnh các nhóm giải pháp nêu trên, các cơ quan thi hành án dân sự cần tiếp tục quán triệt Luật TNBTCNN năm 2017 và các văn bản hướng dẫn thi hành đến Thủ trưởng và Chấp hành viên các cơ quan THADS trên địa bàn. Thực hiện nghiêm chỉ đạo của Tổng cục THADS tại các Công văn hướng dẫn, chỉ đạo đối với công tác bồi thường nhà nước như: Công văn số 3679/TCTHADS-NV3 ngày 04/11/2021 về việc công tác báo cáo bồi thường nhà nước, bảo đảm tài chính trong hệ thống thi hành án dân sự, Công văn số 1142/TCTHADS-NV3 ngày 08/4/2021 về hướng dẫn một số nội dung thực hiện bồi thường nhà nước trong hoạt động thi hành án dân sự và Công văn số 2713/TCTHADS-NV3 ngày 28/7/2023 về việc chỉ đạo thực hiện các giải pháp nhằm giải nhằm hạn chế phát sinh trách nhiệm bồi thường nhà nước, bảo đảm tài chính trong hoạt động thi hành án dân sự gửi Cục Thi hành án dân sự các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
Trần Mai Phương - Vụ Nghiệp vụ 3