Bảo đảm tài chính để thi hành án là việc ngân sách nhà nước cấp kinh phí cho cơ quan, tổ chức hoạt động hoàn toàn bằng kinh phí do ngân sách nhà nước cấp phải thi hành án đã áp dụng mọi biện pháp tài chính cần thiết mà vẫn không có khả năng thi hành án thì ngân sách nhà nước bảo đảm nghĩa vụ thi hành án (Điều 65 Luật Thi hành án dân sự năm 2014).
Đối tượng được bảo đảm tài chính để thi hành án là: Cơ quan nhà nước; Tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và các cơ quan, đơn vị thuộc tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội hoạt động hoàn toàn bằng kinh phí do ngân sách nhà nước cấp; Đơn vị sự nghiệp do nhà nước thành lập, được ngân sách nhà nước bảo đảm toàn bộ kinh phí hoạt động; Đơn vị thuộc lực lượng vũ trang được nhà nước bảo đảm toàn bộ kinh phí hoạt động.
Cơ quan thi hành án dân sự (THADS) là một trong những cơ quan, tổ chức thuộc đối tượng được bảo đảm tài chính từ ngân sách nhà nước để thi hành án. Do đó, bảo đảm tài chính để thi hành án trong hoạt động THADS là trường hợp ngân sách nhà nước cấp bổ sung dự toán cho cơ quan THADS phải thi hành án để bảo đảm nghĩa vụ thi hành án trong trường hợp cơ quan THADS đã áp dụng mọi biện pháp tài chính cần thiết mà vẫn không có khả năng thi hành án.
Theo quy định tại Điều 40 Nghị định số 62/2015/NĐ-CP thì cơ quan, tổ chức phải thi hành án thuộc diện được bảo đảm tài chính để thi hành án chỉ được ngân sách nhà nước bảo đảm tài chính để thi hành án sau khi đã yêu cầu người có lỗi thực hiện nghĩa vụ nhưng người đó chưa có khả năng thực hiện nghĩa vụ hoặc có nhưng số tiền đã nộp chỉ đáp ứng một phần nghĩa vụ thi hành án và cơ quan đó đã sử dụng khoản kinh phí tiết kiệm được từ nguồn kinh phí tự chủ được cấp nhưng vẫn không có khả năng thi hành án.
Theo quy định tại Điều 2 Thông tư liên tịch số 07/2016/TTLT-BTP-BTC ngày 10/6/2016 của Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính hướng dẫn bảo đảm tài chính từ ngân sách nhà nước để thi hành án, cơ quan, tổ chức phải thi hành án thuộc diện được bảo đảm tài chính để thi hành án được ngân sách nhà nước bảo đảm tài chính để thi hành án sau khi:
(1) Đã yêu cầu người có lỗi thực hiện nghĩa vụ nhưng người đó chưa có khả năng thực hiện nghĩa vụ hoặc có nhưng số tiền đã nộp chỉ đáp ứng một phần nghĩa vụ thi hành án.
(2) Cơ quan, tổ chức đã sử dụng khoản kinh phí tiết kiệm được từ nguồn kinh phí tự chủ theo quy định tại Nghị định số 130/2005/NĐ-CP ngày 17 tháng 10 năm 2005 của Chính phủ quy định chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan nhà nước và Nghị định số 117/2013/NĐ-CP ngày 07 tháng 10 năm 2013 của Chính phủ quy định về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 130/2005/NĐ-CP ngày 17 tháng 10 năm 2005 của Chính phủ quy định chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan nhà nước hoặc các cơ quan nhà nước thực hiện theo cơ chế tài chính đặc thù được cấp có thẩm quyền quyết định sau khi đã sử dụng kinh phí tiết kiệm, chênh lệch thu chi hoặc các đơn vị sự nghiệp công lập đã sử dụng kinh phí giao tự chủ tài chính theo quy định của Chính phủ hoặc khoản kinh phí tiết kiệm được sử dụng từ nguồn kinh phí hoạt động hàng năm theo quy định tại Nghị định số 84/2014/NĐ-CP ngày 08 tháng 09 năm 2014 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí nhưng vẫn không có khả năng thi hành án.
Khoản kinh phí tiết kiệm nêu trên được xác định tại thời điểm đơn vị lập hồ sơ bảo đảm tài chính để thi hành án và chỉ được sử dụng để bảo đảm cho các nghĩa vụ phải thi hành án. Kể từ thời điểm có bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật đến thời điểm cơ quan, tổ chức phải thi hành án lập hồ sơ đề nghị bảo đảm tài chính, cơ quan, tổ chức phải thi hành án không được phép chi khen thưởng, phúc lợi, thu nhập tăng thêm mà toàn số tiền tiết kiệm đó phải sử dụng để thực hiện các nghĩa vụ thi hành án.
Tuy nhiên, qua thực tiễn thực hiện các quy định nêu trên về điều kiện bảo đảm tài chính các cơ quan THADS gặp một số vướng mắc đó là:
1. Vướng mắc trong việc yêu cầu người có lỗi thực hiện nghĩa vụ thi hành án
Thứ nhất, đối với việc yêu cầu người có lỗi thực hiện nghĩa vụ thi hành án. Qua theo dõi công tác bảo đảm tài chính trong thời gian qua nhận thấy: khi Toà án xét xử các bản án dân sự và quyết định buộc cơ quan THADS phải thi hành án thường có 02 loại:
Loại thứ nhất: Bản án tuyên xử buộc cơ quan THADS phải hoàn trả, bồi thường cho cá nhân, tổ chức nhất định, đồng thời, xác định rõ người có lỗi và tuyên buộc người có lỗi phải hoàn trả cho cơ quan THADS khoản tiền tương ứng với mức độ lỗi và thiệt hại do hành vi của mình gây ra. Dạng này thường thấy trong các bản án hình sự, Toà án xét xử tội phạm là người thi hành công vụ đối với một số tội như: lợi dụng chức vụ, quyền hạn để chiếm đoạt tài sản; tham ô tài sản…
Đối với các bản án dạng này, do bản án đã tuyên buộc người có lỗi phải hoàn trả cho cơ quan THADS khoản tiền tương ứng với mức độ lỗi và thiệt hại do hành vi của mình gây ra cho nên người có lỗi gây thiệt hại trong trường hợp này được xác định là người phải thi hành án. Việc yêu cầu người có lỗi thực hiện nghĩa vụ thi hành án được thực hiện theo trình tự, thủ tục do Luật THADS quy định. Mức thi hành nghĩa vụ thực hiện theo Bản án đã tuyên. Trường hợp người có lỗi gây thiệt hại có điều kiện thi hành án nhưng không tự nguyện thi hành sẽ bị áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành. Trường hợp người có lỗi gây thiệt hại chưa có điều kiện thi hành án thì cơ quan THADS ra quyết định về việc chưa có điều kiện thi hành án theo quy định của pháp luật.
Có thể thấy, trong trường hợp này, có cơ chế rõ ràng để cơ quan THADS thực hiện việc yêu cầu người có lỗi thực hiện nghĩa vụ thi hành án nên việc thực hiện các điều kiện để bảo đảm tài chính của cơ quan phải thi hành án đỡ vướng mắc hơn.
Loại thứ hai: Bản án tuyên xử buộc cơ quan THADS phải hoàn trả, bồi thường cho cá nhân, tổ chức nhất định nhưng không xác định rõ người có lỗi và tuyên buộc người có lỗi phải hoàn trả cho cơ quan THADS khoản tiền tương ứng với mức độ lỗi và thiệt hại do hành vi của mình gây ra. Dạng này thường thấy trong các bản án dân sự, Toà án xét xử huỷ kết quả bán đấu giá và hợp đồng mua bán tài sản đấu giá giữa cơ quan THADS và người mua tài sản đấu giá, các hợp đồng dân sự khác của cơ quan THADS hoặc các bản án bồi thường do người thi hành công vụ gây ra nhưng không thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước theo quy định của pháp luật về bồi thường nhà nước.
Đối với các bản án dạng này, do bản án không xác định người có lỗi gây thiệt hại hoặc có xác định người có lỗi gây thiệt hại nhưng không xác định rõ mức độ lỗi và nghĩa vụ người đó phải thi hành án nên cơ quan phải thi hành án phải thực hiện các việc này thông qua Hội đồng xác định người có lỗi và xem xét trách nhiệm hoàn trả (Điều 3 Thông tư liên tịch số 07/2016/TTLT-BTP-BTC). Trên cơ sở kiến nghị của Hội đồng xác định người có lỗi và xem xét trách nhiệm hoàn trả, Thủ trưởng cơ quan phải thi hành án sẽ có văn bản yêu cầu người có lỗi gây thiệt hại thực hiện nghĩa vụ.
Hầu hết các cơ quan phải thi hành án gặp phải sự lúng túng trong việc xác định mức để yêu cầu người có lỗi thực hiện nghĩa vụ. Sự lúng túng này, xuất phát từ quy định tại khoản 1 Điều 2 Thông tư liên tịch số 07/2016/TTLT-BTP-BTC “Đã yêu cầu người có lỗi thực hiện nghĩa vụ nhưng người đó chưa có khả năng thực hiện nghĩa vụ hoặc có nhưng số tiền đã nộp chỉ đáp ứng một phần nghĩa vụ thi hành án”. Nghĩa vụ thi hành án theo bản án tuyên là nghĩa vụ của cơ quan quản lý người thi hành công vụ, không phải nghĩa vụ trực tiếp của người có lỗi gây thiệt hại. Vậy yêu cầu người có lỗi thực hiện nghĩa vụ với mức nào? Thực tế có hai cách hiểu khác nhau:
Một là, yêu cầu người có lỗi phải thực hiện toàn bộ nghĩa vụ mà bản án đã tuyên buộc cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ (cơ quan phải thi hành án) phải bồi thường hoặc trả cho cá nhân, tổ chức.
Hai là, yêu cầu người có lỗi thực hiện một phần nghĩa vụ mà bản án đã tuyên buộc cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ (cơ quan phải thi hành án) phải bồi thường hoặc trả cho cá nhân, tổ chức. Thực tế trong thời gian qua, phần lớn các cơ quan THADS đều hiểu theo cách này.
Bên cạnh đó, việc xác định “Người có lỗi chưa có khả năng thực hiện nghĩa vụ” không có các tiêu chí cụ thể để xác định. Tại Điều 3 Thông tư liên tịch số 07/2016/TTLT-BTP-BTC quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng xác định người có lỗi và xem xét trách nhiệm hoàn trả trong đó có nhiệm vụ “xác minh điều kiện kinh tế của người có lỗi gây thiệt hại” (điểm b khoản 3). Tuy nhiên không có bất kỳ quy định nào chỉ dẫn việc xác minh điều kiện kinh tế của người có lỗi gây thiệt hại phải xác minh những gì (tài sản, thu nhập hay chỉ xác minh thu nhập) và như thế nào thì được xác định là chưa có khả năng thực hiện nghĩa vụ? Điều này dẫn đến việc xác định phần nhiều mang tính chủ quan của người thực hiện.
Một trong những vướng mắc lớn trong việc yêu cầu người có lỗi thực hiện nghĩa vụ đó là trường hợp người có lỗi có tài sản đủ để thi hành toàn bộ nghĩa vụ nhưng không thực hiện hoặc chỉ thực hiện một phần nghĩa vụ. Thực tế trong rất nhiều vụ việc người có lỗi gây thiệt hại có nhiều tài sản đủ để thi hành toàn bộ nghĩa vụ nhưng không thực hiện. Tuy nhiên, không có cơ chế để cơ quan quản lý người thi hành công vụ bắt buộc người đó phải thực hiện nghĩa vụ.
Có ý kiến cho rằng, trường hợp người có lỗi gây thiệt hại có tài sản thì có thể cưỡng chế để buộc người đó phải thi hành. Người viết không đồng ý với quan điểm này vì:
Thứ nhất, người có lỗi gây thiệt hại không phải là người phải thi hành án theo nội dung bản án tuyên (cơ quan quản lý người có lỗi mới là người phải thi hành án). Do đó, không có căn cứ để áp dụng biện pháp cưỡng chế đối với họ.
Thứ hai, cơ chế bảo đảm tài chính áp dụng cho tất cả các cơ quan hoạt động hoàn toàn bằng kinh phí do ngân sách nhà nước cấp (không áp dụng riêng cho cơ quan THADS), trình tự thủ tục thực hiện là quy trình nội bộ của các cơ quan đó để được Ngân sách nhà nước cấp kinh phí để thi hành án. Bản thân cơ quan đó không có quyền cưỡng chế đối với người thi hành công vụ do mình quản lý để buộc người đó phải thi hành nghĩa vụ. Và cơ quan THADS đương nhiên không có quyền cưỡng chế đối với người có lỗi gây thiệt hại đó.
Do trên thực tế nhiều trường hợp người người có lỗi gây thiệt hại có tài sản đủ để thi hành nghĩa vụ nhưng không thực hiện mà không có cơ chế để buộc họ thực hiện dẫn đến kéo dài thời gian thực hiện thủ tục bảo đảm tài chính, không cấp kinh phí kịp thời để thi hành án, gây ảnh hưởng đến người bị thiệt hại và gây ảnh hưởng đến ngân sách nhà nước.
2. Vướng mắc, bất cập trong việc tiết kiệm kinh phí tự chủ để thi hành án
Theo quy định tại khoản 2 Điều 2 Thông tư liên tịch số 07/2016/TTLT-BTP-BTC, ngoài việc yêu cầu người có lỗi thực hiện nghĩa vụ, cơ quan phải thi hành án phải thực hiện tiết kiệm kinh phí từ nguồn kinh phí tự chủ để thi hành án. Khoản kinh phí tiết kiệm nêu trên được xác định tại thời điểm đơn vị lập hồ sơ bảo đảm tài chính để thi hành án và chỉ được sử dụng để bảo đảm cho các nghĩa vụ phải thi hành án. Kể từ thời điểm có bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật đến thời điểm cơ quan, tổ chức phải thi hành án lập hồ sơ đề nghị bảo đảm tài chính, cơ quan, tổ chức phải thi hành án không được phép chi khen thưởng, phúc lợi, thu nhập tăng thêm mà toàn bộ số tiền tiết kiệm đó phải sử dụng để thực hiện các nghĩa vụ thi hành án.
Bất cập về thời điểm thực hiện tiết kiệm kinh phí tự chủ
Theo quy định trên, thời điểm cơ quan phải thi hành án phải thực hiện tiết kiệm chi bắt đầu từ thời điểm có bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật. Tuy nhiên, trên thực tế, nhiều trường hợp bản án đã có hiệu lực pháp luật nhưng cơ quan phải thi hành án nhận được bản án kịp thời, dẫn đến không thể thực hiện được việc tiết kiệm tại thời điểm bản án có hiệu lực theo đúng quy định, nhiều trường hợp phải truy thu các khoản phúc lợi đã chi.
Ngoài ra, có trường hợp người được thi hành án không có yêu cầu thi hành án nhưng theo quy định trên thì cơ quan phải thi hành án vẫn phải thực hiện tiết kiệm chi và không được chi khen thưởng, phúc lợi, thu nhập tăng thêm cho người lao động trong nhiều năm để dành toàn bộ số tiền tiết kiệm đó phải sử dụng để thực hiện các nghĩa vụ thi hành án trong khi người được thi hành án không yêu cầu thi hành án.
Bất cập về quyền lợi của người lao động trong cơ quan phải thi hành án:
Do quy định “Kể từ thời điểm có bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật đến thời điểm cơ quan, tổ chức phải thi hành án lập hồ sơ đề nghị bảo đảm tài chính, cơ quan, tổ chức phải thi hành án không được phép chi khen thưởng, phúc lợi, thu nhập tăng thêm mà toàn bộ số tiền tiết kiệm đó phải sử dụng để thực hiện các nghĩa vụ thi hành án” nên trong trường hợp cơ quan phải thi hành án chưa thi hành án xong hoặc chưa lập được hồ sơ đề nghị cấp kinh phí bảo đảm tài chính để thi hành án thì cơ quan đó không được chi khen thưởng, phúc lợi, thu nhập tăng thêm cho người lao động. Kể cả trong trường hợp người được thi hành án không yêu cầu thi hành án thì cũng không được chi phúc lợi (như đã trình bày ở trên). Điều này là không hợp lý vì người có lỗi gây ra thiệt hại chỉ là một hoặc một vài cá nhân người thi hành công vụ nhưng toàn thể người lao động của cơ quan phải thi hành án tại thời điểm bản án có hiệu lực không được hưởng chi khen thưởng, phúc lợi, chi thu nhập tăng thêm trong suốt khoảng thời gian chưa lập được hồ sơ đề nghị cấp kinh phí bảo đảm tài chính. Và càng bất cập hơn khi có rất nhiều vụ việc xảy ra rất lâu, cá nhân có lỗi gây thiệt hại đã nghỉ việc, nghỉ hưu, chuyển công tác hoặc đã chết nhưng những người lao động của cơ quan phải thi hành án ở thời điểm hiện tại không được hưởng phúc lợi phải tiết kiệm kinh phí để thi hành án.
Vướng mắc về xác định thời điểm lập hồ sơ để xác định khoản kinh phí tiết kiệm được:
Qua thực tế thực hiện quy định trên, vướng mắc lớn nhất đó là việc xác định thời điểm lập hồ sơ đề nghị bảo đảm tài chính để xác định được số tiền tiết kiệm chi của cơ quan phải thi hành án.
Qua theo dõi, giải quyết các hồ sơ đề nghị cấp kinh phí bảo đảm tài chính của cơ quan THADS các tỉnh, thành phố trong thời gian qua cho thấy: Việc lập hồ sơ đề nghị cấp kinh phí bảo đảm tài chính của các cơ quan THADS địa phương thường không đảm bảo tính hợp lệ về thành phần, về nội dung, về trình tự thủ tục ngay từ lần đầu tiên. Nguyên nhân có thể do nhận thức của người thực hiện, do sức ép của đương sự… Rất nhiều vụ việc, cơ quan phải thi hành án phải hoàn thiện hồ sơ nhiều lần mới đảm bảo được tính hợp lệ.
Vậy thời điểm lập hồ sơ bảo đảm tài chính để xác định khoản kinh phí tiết kiệm là thời điểm nào? Là thời điểm lập hồ sơ lần đầu tiên gửi cấp có thẩm quyền thẩm định hay là thời điểm lập hồ sơ hợp lệ?
Mặt khác, theo Luật Ngân sách nhà nước thì các cơ quan sử dụng ngân sách nhà nước chỉ xác định được các khoản tiết kiệm chi khi hết năm ngân sách. Trường hợp thời điểm cơ quan phải thi hành án lập hồ sơ đề nghị cấp kinh phí bảo đảm tài chính không trùng vào thời điểm hết năm ngân sách thì không xác định được chính xác khoản kinh phí tự chủ tiết kiệm được tại thời điểm đó.