Bên cạnh những kết quả đã đạt được, qua kiến nghị giám sát của Ủy ban Tư pháp của Quốc hội theo Nghị quyết số 388/NQ-UBTP15 ngày 22/02/2022[1] và kết quả công tác thi hành án hàng năm được Chính phủ báo cáo trước Quốc hội[2], số lượng các bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính chưa được thi hành xong có chiều hướng tăng lên qua các năm, năm 2019 là 339 vụ, năm 2020 là 467 vụ, năm 2021 là 489 vụ, năm 2022 là 563 vụ, trong đó có không ít các bản án Tòa án đã ra quyết định buộc thi hành án hành chính. Nguyên nhân của tình trạng này, ngoài nguyên nhân khách quan, chủ quan như một số địa phương chưa chủ động, quyết liệt trong công tác thi hành án hành chính, số lượng bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính ngày càng tăng thì nguyên nhân quan trọng dẫn đến án hành chính bị kéo dài là do phát sinh một số khó khăn, vướng mắc trong việc áp dụng các quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 liên quan đến việc thi hành án hành chính. Sau đây, tác giả xin nêu một số khó khăn, vướng mắc và đề xuất, kiến nghị hoàn thiện cụ thể như sau:
Một là, về thi hành bản án, quyết định của Tòa án có nội dung tuyên hủy toàn bộ hoặc một phần quyết định hành chính
Quy định của pháp luật:
Tại điểm b khoản 1 Điều 311 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “Trường hợp bản án, quyết định của Tòa án đã hủy toàn bộ hoặc một phần quyết định hành chính... thì quyết định hoặc phần quyết định bị hủy không còn hiệu lực”. Tại khoản 1 Điều 16 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP về việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án đã hủy toàn bộ hoặc một phần quyết định hành chính quy định: “Trường hợp bản án, quyết định của Tòa án tuyên hủy toàn bộ quyết định hành chính, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, người phải thi hành án phải thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo nội dung bản án, quyết định của Tòa án và theo quy định của pháp luật; thực hiện kiến nghị của Tòa án về việc xử lý đối với quyết định hành chính trái pháp luật đã bị hủy; trường hợp quyết định đó đã được thi hành toàn bộ hoặc một phần thì cơ quan đã ban hành quyết định hành chính phải thực hiện các thủ tục, biện pháp để khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của các bên theo quy định của pháp luật”.
Khó khăn, vướng mắc:
Do pháp luật chưa quy định rõ việc người phải thi hành án phải ban hành quyết định thu hồi, hủy bỏ đối với một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính bị tuyên hủy hay không nên trên thực tế đã dẫn đến những cách hiểu và áp dụng khác nhau. Có quan điểm cho rằng, người phải thi hành án không phải ban hành quyết định thu hồi, hủy bỏ đối với một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính bị tuyên hủy, do đã đương nhiên hết hiệu lực theo phán quyết của Tòa án. Do đó, chỉ cần thông báo cho các tổ chức, cá nhân có liên quan biết để thực hiện. Quan điểm khác lại cho rằng, người phải thi hành án phải ra quyết định thu hồi, hủy bỏ đối với một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính đã bị Tòa án tuyên hủy[3].
Đề xuất, kiến nghị hoàn thiện:
Về mặt nguyên tắc, quyết định hành chính đã bị Tòa án tuyên hủy sẽ đương nhiên hết hiệu lực kể từ thời điểm bản án có hiệu lực thi hành. Do đó, Luật Tố tụng hành chính cần quy định rõ theo hướng người phải thi hành án không phải ban hành quyết định thu hồi, hủy bỏ đối với một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính bị tuyên hủy, nhưng phải thông báo cho các tổ chức, cá nhân có liên quan biết để tránh phát sinh thêm thủ tục hành chính không cần thiết.
Hai là, về thời hạn tự nguyện thi hành bản án, quyết định của Tòa án
Quy định của pháp luật:
Tại điểm b khoản 2 Điều 311 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “Người phải thi hành án phải thi hành bản án, quyết định của Tòa án quy định tại các điểm a, b, c, d và đ khoản 1 Điều này trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận được bản án, quyết định của Tòa án...”. Khoản 1 Điều 10 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP quy định người phải thi hành án có trách nhiệm thi hành bản án quyết định của Tòa án trong thời hạn quy định tại khoản 2 Điều 311 Luật Tố tụng hành chính năm 2015[4].
Khó khăn, vướng mắc:
Luật Tố tụng hành chính năm 2015 chưa quy định cụ thể đây là thời hạn người phải thi hành án phải thi hành xong bản án hay thời hạn người phải thi hành án bắt đầu tiến hành hành vi công vụ để thi hành án. Có quan điểm cho rằng, đây là thời hạn người phải thi hành án phải thi hành xong bản án. Quan điểm khác lại cho rằng, đây là thời hạn người phải thi hành án phải bắt đầu tiến hành hành vi công vụ để thi hành án. Điều này gây khó khăn trong việc xác định có hay không việc người phải thi hành án vi phạm nghĩa vụ tự nguyện thi hành án hành chính trong những vụ việc thi hành án hành chính cụ thể.
Đề xuất, kiến nghị hoàn thiện:
Trên thực tế, nhiều vụ việc thi hành án hành chính thực chất là thực hiện một quy trình quản lý hành chính để ban hành, thực hiện một quyết định hành chính, hành vi hành chính mới thay thế quyết định, hành vi đã bị Tòa án tuyên hủy hoặc tuyên trái pháp luật. Để ban hành, thực hiện một quyết định hành chính, hành vi hành chính mới người phải thi hành án phải căn cứ pháp luật chuyên ngành để thực hiện theo trình tự, thủ tục, thời hạn do pháp luật đó quy định. Do đó, sẽ không thể quy định một thời hạn cố định, cụ thể để buộc người phải thi hành án trong thời hạn đó phải thi hành xong bản án. Vì vậy, Luật Tố tụng hành chính cần quy định rõ theo hướng đây là thời hạn người phải thi hành án bắt đầu tiến hành các bước để thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo nội dung bản án, quyết định của Tòa án và quy định của pháp luật quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực có liên quan.
Ba là, về phạm vi bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính thuộc trách nhiệm theo dõi của cơ quan THADS
Quy định của pháp luật:
Tại khoản 2 Điều 312 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định “...quyết định buộc thi hành án hành chính cũng phải gửi cho cơ quan thi hành án dân sự nơi Tòa án đã xét xử sơ thẩm để theo dõi việc thi hành án hành chính theo quyết định của Tòa án”.
Khó khăn, vướng mắc:
Luật Tố tụng hành chính năm 2015 chưa quy định cụ thể phạm vi bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính thuộc trách nhiệm theo dõi của cơ quan thi hành án dân sự. Với quy định nêu trên, dẫn đến thực tiễn đang có 02 quan điểm khác nhau. Có quan điểm cho rằng, phạm vi bản án, quyết định thuộc trách nhiệm theo dõi thi hành án hành chính của cơ quan thi hành án dân sự cần được hiểu là những bản án hành chính có nội dung thi hành (là những bản án Tòa án tuyên chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện và buộc cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước phải thực hiện một nhiệm vụ, công vụ cụ thể). Quan điểm khác lại cho rằng, cơ quan thi hành án dân sự chỉ theo dõi thi hành án hành chính đối với các bản án, quyết định mà Tòa án đã ra quyết định buộc thi hành án hành chính.
Đề xuất, kiến nghị hoàn thiện:
Theo quy định tại khoản 2 Điều 313 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về thi hành án hành chính, Tổng cục THADS là cơ quan giúp Bộ Tư pháp thực hiện nhiệm vụ này. Đồng thời, mặc dù những bản án Tòa án tuyên chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện tuy chưa có quyết định buộc thi hành án hành chính nhưng về nguyên tắc người phải thi hành án hành chính vẫn phải có trách nhiệm tổ chức thi hành án. Do đó, nếu cho rằng, cơ quan thi hành án dân sự chỉ theo dõi thi hành án hành chính đối với các bản án, quyết định mà Tòa án đã ra quyết định buộc thi hành án hành chính sẽ không bảo đảm tính đầy đủ, không phản ánh đúng kết quả, tình hình về thi hành án hành chính, phục vụ cho công tác chỉ đạo, quản lý nhà nước về công tác thi hành án hành chính của Chính phủ và của Bộ Tư pháp. Vì vậy, Luật Tố tụng hành chính cần quy định rõ theo hướng phạm vi bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính thuộc trách nhiệm theo dõi thi hành án hành chính của cơ quan thi hành án dân sự là những bản án Tòa án tuyên chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện và buộc cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước phải thực hiện một nhiệm vụ, công vụ cụ thể (dù đã có hay chưa có quyết định buộc thi hành án hành chính) nhằm làm căn cứ thống nhất triển khai thực hiện trên thực tế thi hành, khắc phục tình trạng còn có những quan điểm, ý kiến khác nhau về phạm vi bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính thuộc trách nhiệm theo dõi thi hành án hành chính của cơ quan THADS.
Bốn là, về đối tượng bị áp dụng quyết định buộc thi hành án hành chính của Tòa án
Quy định của pháp luật:
Tại khoản 1 Điều 312 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “Trong thời hạn 01 năm kể từ ngày hết thời hạn quy định tại điểm b khoản 2 Điều 311 của Luật này mà người phải thi hành án không tự nguyện thi hành thì người được thi hành án có quyền gửi đơn kèm theo bản sao bản án, quyết định của Tòa án, tài liệu khác có liên quan đề nghị Tòa án đã xét xử sơ thẩm ra quyết định buộc thi hành bản án, quyết định của Tòa án”. Tại điểm b khoản 2 Điều 311 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định thời hạn tự nguyện thi hành án bao gồm cả trường hợp bản án, quyết định của Tòa án về việc không chấp nhận yêu cầu khởi kiện và trường hợp chấp nhận yêu cầu khởi kiện. Tại điểm a khoản 1 Điều 311 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định trường hợp bản án, quyết định của Tòa án về việc không chấp nhận yêu cầu khởi kiện quyết định hành chính thì các bên đương sự phải tiếp tục thi hành quyết định hành chính theo quy định của pháp luật.
Khó khăn, vướng mắc:
Luật Tố tụng hành chính năm 2015 chưa quy định cụ thể đối tượng bị áp dụng quyết định buộc thi hành án hành chính của Tòa án. Với quy định nêu trên, dẫn đến thực tiễn đang có 02 quan điểm khác nhau. Có quan điểm cho rằng, đối tượng bị áp dụng quyết định buộc thi hành án hành chính có thể là người khởi kiện, người bị kiện. Có quan điểm cho rằng, căn cứ vào điểm a khoản 1 Điều 311 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, đối tượng bị áp dụng quyết định buộc thi hành án hành chính chỉ có thể là người bị kiện, bởi lẽ trường hợp bản án, quyết định của Tòa án về việc không chấp nhận yêu cầu khởi kiện quyết định hành chính thì các bên đương sự phải tiếp tục thi hành quyết định hành chính theo quy định của pháp luật. Như vậy, việc thi hành án trong trường hợp này sẽ được tiến hành theo thủ tục hành chính.
Đề xuất, kiến nghị hoàn thiện:
Việc bắt buộc cơ quan có thẩm quyền phải đề nghị Tòa án ra quyết định buộc thi hành án hành chính trước khi tổ chức cưỡng chế thực hiện quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước sẽ phát sinh thêm thủ tục yêu cầu Tòa án ra quyết định buộc thi hành án hành chính trong khi bản thân các cơ quan này có thẩm quyền tổ chức cưỡng chế thi hành quyết định hành chính mà mình đã ban hành; vô hình chung trì hoãn thực hiện quyết định hành chính đã được ban hành đúng quy định của pháp luật trong khi số vụ việc Tòa án cấp sơ thẩm trên phạm vi cả nước hàng năm xử bác đơn khởi kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của công dân chiếm đa số. Ngoài ra, đối với hệ thống THADS, sẽ phát sinh một khối lượng công việc rất lớn khi phải theo dõi toàn bộ bản án, quyết định của Tòa án đã bác đơn yêu cầu khởi kiện của công dân (thực chất sẽ phải theo dõi việc thực hiện quyết định hành chính của công dân sau khi Tòa án bác đơn yêu cầu khởi kiện). Vì vậy, Luật Tố tụng hành chính cần quy định rõ theo hướng đối tượng bị áp dụng quyết định buộc thi hành án hành chính của Tòa án là người bị kiện (không bao gồm người khởi kiện). Đồng thời, tại điểm b khoản 2 Điều 311 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, đề nghị bỏ viện dẫn đến điểm a khoản 1 Điều 311 Luật Luật Tố tụng hành chính năm 2015, vì điểm a khoản 1 Điều 311 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 là trường hợp bản án, quyết định của Tòa án tuyên không chấp nhận yêu cầu khởi kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính nhằm bảo đảm xác định đối tượng bị áp dụng quyết định buộc thi hành án hành chính của Tòa án chỉ là người bị kiện.
Năm là, về về quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của một số chủ thể trong thi hành án hành chính chưa thực sự đầy đủ
Quy định của pháp luật:
Tại Điều 315 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “Viện kiểm sát có quyền kiến nghị với cơ quan, tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ thi hành án hành chính và cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức phải chấp hành bản án, quyết định của Tòa án để có biện pháp tổ chức thi hành nghiêm chỉnh bản án, quyết định của Tòa án”. Tương tự, tại đoạn 2 điểm b khoản 2 Điều 311 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “Cơ quan phải thi hành bản án, quyết định của Tòa án phải thông báo kết quả thi hành án quy định tại khoản này bằng văn bản cho Tòa án đã xét xử sơ thẩm và cơ quan thi hành án dân sự cùng cấp với Tòa án đã xét xử sơ thẩm vụ án đó”.
Khó khăn, vướng mắc:
Luật Tố tụng hành chính năm 2015 chưa quy định cụ thể về trách nhiệm trả lời, thời hạn trả lời kiến nghị hoặc thông báo kết quả thực hiện kiến nghị của các chủ thể bị kiến nghị cho Viện kiểm sát nhân dân. Điều này làm giảm hiệu lực, hiệu quả các kiến nghị của Viện kiểm sát trên thực tế. Đồng thời, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 chưa quy định cụ thể trách nhiệm pháp lý trong trường hợp cơ quan phải thi hành bản án, quyết định của Tòa án không hoặc chậm thông báo kết quả thi hành án cho Tòa án đã xét xử sơ thẩm và cơ quan THADS cùng cấp với Tòa án đã xét xử sơ thẩm vụ án đó. Điều này dẫn đến một số vụ việc người phải thi hành án hành chính không hoặc chậm thông báo kết quả thi hành án cho cơ quan THADS làm ảnh hưởng đến việc tổng hợp, thống kê, theo dõi thi hành án hành chính.
Đề xuất, kiến nghị hoàn thiện:
Nhằm bảo đảm các quy định về trách nhiệm trả lời, thời hạn trả lời kiến nghị hoặc thông báo kết quả thực hiện kiến nghị của các chủ thể bị kiến nghị cho Viện kiểm sát nhân dân được quy định rõ ràng, tạo hành lang pháp lý để các chủ thể áp dụng, thực hiện trên thực tế, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của Viện kiểm sát đối với công tác thi hành án hành chính, Luật Tố tụng hành chính cần quy định rõ về trách nhiệm trả lời, thời hạn trả lời kiến nghị hoặc thông báo kết quả thực hiện đối với kiến nghị của Viện kiểm sát nhân dân. Đồng thời, Luật Tố tụng hành chính cần bổ sung trách nhiệm pháp lý trong trường hợp cơ quan phải thi hành bản án, quyết định của Tòa án không hoặc chậm thông báo kết quả thi hành án cho Tòa án và cơ quan THADS nhằm buộc người phải thi hành án hành chính thực hiện nghiêm túc, kịp thời việc thông báo kết quả thi hành án.
Ths. Nguyễn Thanh Nam - Vụ Nghiệp vụ 3, Tổng cục THADS

---