Đến năm 2022, ngành THADS đã trải qua một chặng đường 76 năm với nhiều thành tựu to lớn, trong đó mỗi bước trưởng thành và phát triển của Ngành đều gắn liền với những dấu mốc về thể chế THADS - một trong những nhân tố cần tiếp tục quan tâm đầu tư để phát huy trong thời gian tới, cụ thể:
Một là, sự ra đời của Pháp lệnh THADS năm 1989
Ngày 18/12/1980, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua bản Hiến pháp đầu tiên của thời kỳ hoà bình, đánh dấu một dấu mốc lịch sử quan trọng khi đất nước ta chuyển mình sang một giai đoạn mới: Thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội trong phạm vi cả nước. Hiến pháp năm 1980 lần đầu tiên đã ghi nhận thành nguyên tắc hiến định về giá trị thi hành của các bản án, quyết định. Theo đó, Điều 137 Hiến pháp quy định:
“Các bản án và quyết định của Toà án nhân dân đã có hiệu lực pháp luật phải được các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội và mọi công dân tôn trọng; những người và đơn vị hữu quan phải nghiêm túc chấp hành”. Đây chính là những cơ sở pháp lý quan trọng giúp các cơ quan THADS có những chuyển biến quan trọng trong lịch sử phát triển của mình trong giai đoạn 1981-1989. Ngày 18/7/1982, Bộ Tư pháp và Toà án nhân dân Tối cao đã ký Thông tư liên ngành số 472 về công tác quản lý thi hành án trong thời kỳ trước mắt, trong đó quy định: Tại các Toà án nhân dân cấp tỉnh có
Phòng Thi hành án nằm trong cơ cấu bộ máy và biên chế của Toà án để giúp Chánh án chỉ đạo công tác thi hành án; tại các Toà án cấp huyện có
Chấp hành viên hoặc cán bộ làm công tác thi hành án dưới sự chỉ đạo của Chánh án. Trên cơ sở quy định có tính nguyên tắc về bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật phải được thi hành, ngày 28/8/1989, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành văn bản chuyên ngành có hiệu lực pháp lý cao nhất về THADS, đó là Pháp lệnh THADS năm 1989, pháp lệnh này đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho việc tăng cường, hoàn thiện tổ chức và hoạt động THADS. Trên cơ sở đó,
Quy chế Chấp hành viên đã được ban hành kèm theo Nghị định số 68/HĐBT ngày 06/3/1990 của Hội đồng Bộ trưởng.
Theo quy định của Pháp lệnh THADS năm 1989 và Quy chế Chấp hành viên thì chỉ có Chấp hành viên là người được nhà nước giao trách nhiệm thi hành các bản án, quyết định của Tòa án
. Bộ trưởng Bộ Tư pháp quy định số lượng biên chế Chấp hành viên, cán bộ thi hành án cho từng Tòa án địa phương. Việc bổ nhiệm, miễn nhiệm Chấp hành viên do Bộ trưởng Bộ Tư pháp quyết định theo đề nghị của Chánh án Tòa án nhân dân địa phương. Chấp hành viên được bổ nhiệm ở các Tòa án nhân dân cấp tỉnh và Tòa án nhân dân cấp huyện.
Hai là, sự ra đời của Pháp lệnh THADS năm 1993
Trong tổ chức bộ máy Nhà nước ta, THADS là một trong những lĩnh vực hoạt động được chú trọng và là một nhiệm vụ của ngành Tư pháp. Với đường lối đổi mới, cải cách bộ máy Nhà nước nói chung và cải cách tư pháp nói riêng, Hiến pháp năm 1992 và một số đạo luật như Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Toà án nhân dân năm 1992 đã đặt ra những nguyên tắc mang tính nền tảng cho quá trình cải cách tư pháp, trong đó có cải cách về THADS. Tại kỳ họp thứ nhất ngày 06/12/1992, Quốc hội khoá IX thông qua Nghị quyết về việc bàn giao công tác thi hành án từ Toà án nhân dân các cấp sang các cơ quan thuộc Chính phủ. Ngày 02/6/1993, Thủ tướng Chính phủ ra Chỉ thị số 266/TTg về triển khai việc bàn giao và tăng cường công tác THADS. Trên thực tế, đến hết tháng 6/1993 thì việc thành lập các cơ quan THADS và bàn giao công tác THADS từ Toà án nhân dân các cấp sang các cơ quan của Chính phủ đã được thực hiện xong, đồng thời trong năm, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh THADS 1993, thay thế cơ bản Pháp lệnh THADS 1989.
Sự ra đời của Pháp lệnh THADS năm 1993 đã giúp định hình Hệ thống tổ chức THADS, gồm Cục Quản lý thi hành án thuộc Bộ Tư pháp, Phòng Thi hành án thuộc Sở Tư pháp và Đội Thi hành án thuộc Phòng Tư pháp. Ở giai đoạn này, các cơ quan tư pháp địa phương giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp chỉ đạo việc tổ chức phối hợp với các cơ quan hữu quan trong việc thi hành án ở địa phương và giúp cơ quan tư pháp cấp trên trong việc quản lý nhà nước về công tác THADS ở địa phương. Các cơ quan THADS địa phương chịu sự quản lý về chuyên môn nghiệp vụ của cơ quan THADS cấp trên, cụ thể Cục Quản lý THADS thì quản lý nghiệp vụ công tác THADS, Phòng THADS sự quản lý nghiệp vụ công tác thi hành án của Đội THADS.
Ba là, sự ra đời của Pháp lệnh THADS năm 2004
Mặc dù công tác THADS giai đoạn 1993-2003 đã thu được những kết quả nhất định, song công tác thi hành án đứng trước những khó khăn, thử thách rất lớn và còn nhiều tồn tại cần được giải quyết kịp thời. Kết quả hoạt động THADS nói riêng và công tác thi hành án nói chung giai đoạn này chưa thực sự đáp ứng được mong đợi của Đảng, Nhà nước và nhân dân. Tình trạng án “tồn đọng” kéo dài, số lượng ngày càng tăng, chưa có biện pháp giải quyết hiệu quả. Trước tình hình đó, ngày 14/01/2004, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua Pháp lệnh THADS năm 2004 với nhiều đổi mới quan trọng về trình tự thủ tục, hoạt động THADS, trong đó có cả đổi mới về tổ chức, cán bộ các cơ quan THADS. Trên cơ sở của Pháp lệnh này, ngày 11/4/2005, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 50/2005/NĐ-CP quy định về cơ quan quản lý THADS, cơ quan THADS và cán bộ, công chức làm công tác THADS. Theo quy định của Nghị định này, Hệ thống tổ chức THADS đã có những thay đổi căn bản về tên gọi và vị thế. Theo đó, Cục Quản lý THADS đã được đổi tên thành Cục THADS trực thuộc Bộ Tư pháp. Đối với cơ quan THADS địa phương thì Phòng Thi hành án trước đây trực thuộc Sở Tư pháp, đã tách ra đồng thời đổi tên thành THADS cấp tỉnh, Đội THADS trước đây trực thuộc Phòng Tư pháp, đã tách ra đồng thời đổi tên thành THADS cấp huyện. Như vậy, ở giai đoạn này, các cơ quan THADS cấp tỉnh, cấp huyện, từ chỗ là Phòng Thi hành án thuộc Sở Tư pháp, Đội Thi hành án thuộc Phòng Tư pháp trở thành hệ thống cơ quan tương đối độc lập. THADS cấp tỉnh là cơ quan chịu sự quản lý, chỉ đạo của Bộ Tư pháp về tổ chức, cán bộ, công chức, kinh phí và nghiệp vụ; chịu sự quản lý, chỉ đạo của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh về mặt nhà nước theo quy định của pháp luật. THADS cấp huyện trực thuộc và chịu sự quản lý, chỉ đạo của THADS cấp tỉnh về kinh phí và nghiệp vụ; chịu sự quản lý, chỉ đạo của Ủy ban nhân dân cấp huyện về mặt nhà nước theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, theo Quyết định số 1148/2005/QĐ-BTP ngày 18/05/2005 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp về việc ban hành Quy chế ủy quyền cho Giám đốc Sở Tư pháp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quản lý một số mặt công tác tổ chức, cán bộ của THADS tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, THADS huyện, quận, thị xã thành phố thuộc tỉnh thì các cơ quan THADS địa phương vẫn chịu sự quản lý về mặt tổ chức cán bộ của cơ quan tư pháp địa phương, theo sự ủy quyền của Bộ trưởng Bộ Tư pháp.
Sự ra đời của Pháp lệnh THADS năm 2004 đã kịp thời tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc về quy trình, thủ tục THADS, đồng thời tiếp tục kiện toàn hệ thống tổ chức THADS thêm một bước theo hướng độc lập hơn về tổ chức bộ máy cơ quan THADS địa phương.
Bốn là, sự ra đời của Luật THADS năm 2008, sửa đổi, bổ sung năm 2014, 2022
Kể từ ngày 01/7/2009, thời điểm có hiệu lực của Luật THADS 2008 đến nay, Hệ thống tổ chức THADS vẫn thuộc các cơ quan thuộc Chính phủ quản lý, tuy nhiên Hệ thống tổ chức THADS được xác định rõ hơn theo nguyên tắc quản lý tập trung, thống nhất theo ngành dọc từ Trung ương đến cấp huyện, với một vị thế mới, tương xứng với nhiệm vụ chính trị được giao và phù hợp với yêu cầu của cải cách tư pháp. Đặc biệt, giai đoạn này đánh dấu bước quan trọng trong hệ thống tổ chức bộ máy cơ quan THADS và trong công tác tổ chức cán bộ, đó là kể từ ngày 01/7/2009, theo quy định thì Giám đốc Sở Tư pháp bàn giao công tác tổ chức cán bộ sang cho Trưởng THADS cấp tỉnh. Sau khi Nghị định số 74/NĐ-CP ngày 09/9/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật THADS về cơ quan quản lý THADS, cơ quan THADS và công chức làm công tác THADS được ban hành và có hiệu lực thì các cơ quan quản lý, cơ quan THADS đã được đổi tên cho phù hợp với quy định mới của Luật THADS. Theo đó, ở Trung ương, Tổng cục THADS là cơ quan trực thuộc Bộ Tư pháp, có chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp quản lý nhà nước về công tác THADS trong phạm vi cả nước và quản lý chuyên ngành về THADS theo quy định của pháp luật; cấp tỉnh có Cục THADS là cơ quan trực thuộc Tổng cục THADS và cấp huyện có Chi cục THADS là cơ quan trực thuộc Cục THADS.
Trước những vướng mắc, bất cập phát sinh từ thực tiễn tổ chức THADS theo quy định của Luật THADS năm 2008, ngày 25/11/2014, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật THADS năm 2008, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2015. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng để tiếp tục hoàn thiện thể chế về THADS, tạo cơ sở pháp lý cho sự chuyển biến cơ bản, bền vững, tăng cường hiệu lực, hiệu quả công tác THADS, góp phần bảo đảm thực hiện quy định của Hiến pháp năm 2013, theo đó bản án, quyết định của Tòa án nhân dân có hiệu lực pháp luật phải được cơ quan, tổ chức, cá nhân tôn trọng và phải được nghiêm chỉnh chấp hành.
Sau một thời gian thực hiện Luật THADS sửa đổi, bổ sung năm 2014 đã phát sinh những khó khăn, vướng mắc liên quan đến các quy định về ủy thác thi hành án. Nhằm khắc phục những hạn chế trong quy định về ủy thác thi hành án đối với trường hợp người phải thi hành án có tài sản ở nhiều địa phương khác nhau, ngày 11/01/2022, Quốc hội đã biểu quyết thông qua Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của 08 Luật, trong đó có Luật THADS. Bên cạnh việc cơ bản giữ lại các quy định về ủy thác thi hành án theo quy định hiện hành, Điều 8 Luật sửa đổi, bổ sung Điều 55, 56 và 57 Luật THADS đã bổ sung thêm một cơ chế mới - cơ chế ủy thác xử lý tài sản.
Việc bổ sung cơ chế ủy thác xử lý tài sản xuất phát từ vướng mắc trong quá trình tổ chức thi hành án, cơ quan THADS thường phải xử lý rất nhiều tài sản. Trong đó, có vụ việc bản án, quyết định đã tuyên kê biên, phong tỏa hoặc tuyên xử lý hàng trăm tài sản để bảo đảm thi hành án, nhưng tài sản đó lại nằm ở nhiều tỉnh, thành phố khác nhau. Đặc biệt là trong các vụ việc thi hành án đối với các vụ án hình sự về tham nhũng, kinh tế và tín dụng, ngân hàng. Trong khi đó, khoản 1 Điều 57 Luật THADS 2008 (được sửa đổi, bổ sung năm 2014) mới chỉ quy định cơ chế ủy thác thi hành án (ủy thác toàn bộ hoặc một phần nghĩa vụ thi hành án) mà chưa có cơ chế ủy thác xử lý tài sản để xử lý đồng thời tại các địa phương khác nhau. Theo quy định trên, để thực hiện việc ủy thác thi hành án thì cơ quan THADS bắt buộc phải xử lý xong tài sản tạm giữ, thu giữ, tài sản kê biên tại địa bàn có liên quan đến khoản ủy thác rồi mới thực hiện việc ủy thác đến cơ quan THADS nơi có tài sản tại địa phương khác tiếp tục tổ chức thi hành.
Như vậy, theo quy định trên thì cơ quan THADS không được quyền xử lý đồng thời tài sản đã được tuyên trong bản án, quyết định (kể cả thu hồi tiền, tài sản bị thất thoát, chiếm đoạt trong các vụ án hình sự về tham nhũng, kinh tế) và cũng không thể ủy thác cho cơ quan thi hành án nơi có tài sản xử lý mà phải thực hiện theo thứ tự (xử lý xong tài sản tạm giữ, thu giữ, tài sản kê biên tại địa bàn có liên quan đến khoản ủy thác rồi mới được ủy thác đến nơi có tài sản xử lý tiếp). Hệ quả là gây ách tắc, kéo dài quá trình tổ chức thi hành án, chậm thu hồi tiền, tài sản (nhất là khoản thu rất lớn cho ngân sách nhà nước, tổ chức tín dụng); ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người được thi hành án khi không được bảo đảm kịp thời; giảm giá trị tài sản; nhiều trường hợp mất mát, hư hỏng; đương sự tẩu tán tài sản; tốn kém thời gian; phát sinh chi phí tổ chức thi hành án, phát sinh thêm khoản tiền lãi chậm thi hành án mà người phải thi hành án sẽ phải chịu, chưa kể làm tăng thủ tục, chậm cải cách hành chính trong THADS
[1].
Điều 8 Luật sửa đổi, bổ sung Điều 55, 56 và 57 Luật THADS đã quy định rõ căn cứ ủy thác xử lý tài sản, cụ thể: Việc ủy thác xử lý tài sản được thực hiện trong trường hợp bản án, quyết định tuyên kê biên, phong tỏa hoặc xử lý tài sản để bảo đảm thi hành án mà tài sản ở nhiều địa phương khác nhau.
Cùng với việc quy định rõ căn cứ, Luật cũng đã quy định cụ thể trình tự, thủ tục thực hiện ủy thác xử lý tài sản như: Thực hiện việc ủy thác và nhận ủy thác xử lý tài sản; hồ sơ ủy thác; căn cứ để cơ quan nhận ủy thác áp dụng các trình tự, thủ tục xử lý tài sản; việc chuyển số tiền thi hành án thu được cho cơ quan nơi ủy thác thực hiện việc thanh toán tiền cho những người được thi hành án; quy định trách nhiệm của cơ quan nơi ủy thác và cơ quan nhận ủy thác; việc dừng xử lý tài sản trong trường hợp đã thu được số tiền đủ để thi hành án và các chi phí liên quan…
Với việc bổ sung quy định về ủy thác xử lý tài sản nêu trên sẽ tạo cơ chế cơ quan THADS có thể xử lý đồng thời các tài sản của người phải thi hành án ở nhiều địa phương khác nhau; góp phần quan trọng vào việc rút ngắn thời gian và xử lý có hiệu quả tài sản thi hành án; bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của các đương sự theo bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật của Tòa án và cơ quan có thẩm quyền; đồng thời, góp phần thực hiện có hiệu quả Chỉ thị số 04-CT/TW ngày 02/6/2021 của Ban Bí thư về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác thu hồi tài sản bị thất thoát, chiếm đoạt trong các vụ án hình sự về tham nhũng, kinh tế
[2].
Có thể khẳng định rằng Hệ thống tổ chức THADS được kiện toàn và phát triển như hiện nay là cả một quá trình nỗ lực của Đảng, Nhà nước và nhân dân. Mỗi thời kỳ thay đổi cơ bản mô hình tổ chức, chức năng, nhiệm vụ thi hành án đều gắn liền với các Văn kiện, Nghị quyết quan trọng của Đảng và đặc biệt là sự ra đời của mỗi bản Hiến pháp với những quy định có tính nguyên tắc về bảo đảm hiệu lực thi hành của bản án, quyết định. Những Văn kiện, Nghị quyết quan trọng của Đảng trong những năm gần đây tác động trực tiếp đến quá trình kiện toàn, phát triển của Hệ thống tổ chức THADS có thể kể đến đó là Chương trình trọng tâm công tác tư pháp từ nay đến hết năm 2008 ngày 19/9/2007 của Ban chỉ đạo cải cách tư pháp Trung ương; Nghị quyết Trung ương 8 (khoá VII), Nghị quyết Trung ương 3 và Nghị quyết Trung ương 7 (khoá VIII); Báo cáo chính trị tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ 9 của Đảng; Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 02/01/2002 về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới; Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020; Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 /5/2005 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 và gần đây là Kết luận số 92-KL/TW ngày 12/3/2014 về việc tiếp tục thực hiện Nghị quyết số 49-NQ/TW; Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XIII.
Nhìn vào lịch sử 76 năm truyền thống vẻ vang của ngành THADS (1946-2022) cho thấy mỗi giai đoạn phát triển của hệ thống tổ chức THADS đều gắn với các điểm nhấn, dấu mốc về sự ra đời, hoàn thiện của các văn bản pháp luật chuyên ngành THADS như Pháp lệnh THADS 1989, Pháp lệnh THADS 1993, Pháp lệnh THADS 2004, Luật THADS năm 2008, sửa đổi, bổ sung năm 2014, năm 2022. Để tiếp tục phát huy những thành tựu đã đạt được về thể chế THADS, trong thời gian tới, cần tiếp tục nghiên cứu, rà soát, đánh giá tổng hợp những ưu điểm, hạn chế của hệ thống pháp luật THADS hiện hành để đề xuất những định hướng lớn sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành Luật THADS mới chất lượng, nâng cao vị trí, vai trò của hệ thống THADS trong bộ máy cơ quan nhà nước và nâng cao địa vị pháp lý của Chấp hành viên, công chức làm công tác THADS, qua đó góp phần nâng cao hiệu quả công tác THADS.