Qua quá trình tham mưu giúp Lãnh đạo Tổng cục THADS để giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp thực hiện các chức năng, nhiệm vụ về công tác THAHC theo quy định của Luật TTHC năm 2015 và Nghị định số 71/2016/NĐ-CP, chúng tôi đã tổng hợp, nghiên cứu và xin trình bày tại bài viết này những nội dung về công tác tham mưu quản lý nhà nước về thi hành án hành chính và theo dõi thi hành án hành chính của Hệ thống THADS kể từ khi Luật TTHC năm 2015 và Nghị định số 71/2016/NĐ-CP có hiệu lực đến nay.
1. Nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Tư pháp và Hệ thống thi hành án dân sự trong công tác THAHC
1.1. Nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Tư pháp
Theo khoản 2 Điều 313 Luật TTHC năm 2015, Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về THAHC. Cụ thể hóa chức năng này, Điều 32 Nghị định 71/2016/NĐ-CP đã quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Tư pháp trong THAHC, cụ thể:
a) Ban hành hoặc trình cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật về THAHC;
b) Bảo đảm biên chế, cơ sở vật chất, phương tiện cho công tác quản lý nhà nước về THAHC;
c) Hướng dẫn, chỉ đạo, bồi dưỡng nghiệp vụ về quản lý THAHC; phổ biến, giáo dục pháp luật về THAHC;
d) Kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo về quản lý THAHC;
đ) Báo cáo Chính phủ về công tác THAHC;
e) Xây dựng và tổ chức thực hiện kế hoạch thống kê, theo dõi, tổng kết công tác THAHC;
g) Chủ trì phối hợp với các bộ, ngành, cơ quan có liên quan giúp Thủ tướng Chính phủ kiểm tra, đôn đốc việc thi hành án; báo cáo, đề xuất trong trường hợp đề nghị Thủ tướng Chính phủ xử lý trách nhiệm đối với người phải thi hành án là UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ.
h) Giúp Chính phủ phối hợp với Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong công tác quản lý nhà nước về THAHC.
Ngoài ra, tại Công văn số 10119/VPCP-V.I ngày 17/10/2018 của Văn phòng Chính phủ về việc thực hiện kiến nghị của Ủy ban Tư pháp của Quốc hội về việc chấp hành pháp luật tố tụng hành chính, trong đó Phó Thủ tướng Thường trực Chính phủ Trương Hòa Bình giao Bộ Tư pháp: “Giúp Chính phủ theo dõi, đôn đốc, kiểm tra Ủy ban nhân dân các cấp trong việc chấp hành Luật tố tụng hành chính, định kỳ báo cáo Thủ tướng Chính phủ”.
1.2. Nhiệm vụ, quyền hạn của Tổng cục THADS và các cơ quan THADS
* Tổng cục THADS: Có nhiệm vụ giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp thực hiện các nhiệm vụ và quyền hạn tham mưu cho Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về THAHC (khoản 4 Điều 32 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP) và theo dõi, đôn đốc việc chấp hành pháp luật TTHC của Chủ tịch UBND, UBND các cấp.
* Cục THADS
Khoản 1 Điều 35 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP quy định Cục THADS các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có nhiệm vụ:
a) Theo dõi việc THAHC theo quy định của Luật tố tụng hành chính và Nghị định số 71/2016/NĐ-CP;
b) Đề nghị Tổng cục Thi hành án dân sự đề xuất, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, đôn đốc, chỉ đạo, xử lý trách nhiệm đối với các vụ việc THAHC mà người phải thi hành án là Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và các cơ quan, tổ chức, cá nhân ở trung ương;
c) Đề xuất, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, đôn đốc, chỉ đạo, xử lý trách nhiệm đối với các cá nhân, cơ quan, tổ chức phải thi hành bản án, quyết định của Tòa án nhân dân cùng cấp, trừ trường hợp quy định tại điểm b nêu trên;
d) Hướng dẫn nghiệp vụ quản lý THAHC đối với Chi cục Thi hành án dân sự trực thuộc theo quy định tại Nghị định này;
đ) Xử phạt hoặc đề nghị cơ quan có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật;
e) Tổng kết thực tiễn THAHC; thực hiện chế độ thống kê, báo cáo công tác tổ chức, hoạt động THAHC theo quy định.
* Chi cục THADS cấp huyện
Khoản 2 Điều 35 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP quy định Chi cục THADS cấp huyện thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn sau:
a) Theo dõi việc THAHC theo quy định của Luật tố tụng hành chính và Nghị định 71/2016/NĐ-CP;
b) Đề xuất, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, đôn đốc, chỉ đạo, xử lý trách nhiệm đối với các cá nhân, cơ quan, tổ chức phải thi hành bản án, quyết định của Tòa án nhân dân cùng cấp;
c) Xử phạt hoặc đề nghị cơ quan có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật;
d) Thực hiện chế độ thống kê, báo cáo công tác THAHC theo quy định.
2. Tình hình triển khai các nhiệm vụ trên thực tế
2.1. Đối với Bộ Tư pháp, Tổng cục Thi hành án dân sự
Về cơ bản Bộ Tư pháp, Tổng cục THADS đã tham mưu triển khai toàn diện các nhiệm vụ tham mưu giúp Chính phủ quản lý nhà nước về THAHC và đôn đốc, kiểm tra tình hình chấp hành pháp luật TTHC của UBND, Chủ tịch UBND.
a) Về kết quả:
- Đã tham mưu trình Chính phủ ban hành Nghị định số 71/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 của Chính phủ quy định thời hạn và trình tự, thủ tục thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính và xử lý trách nhiệm đối với người phải thi hành án không thi hành bản án, quyết định của Tòa án; tham mưu trình Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ thị số 26/CT-TTg ngày 15/11/2019 về tăng cường công tác chấp hành pháp luật TTHC và THAHC; ban hành Thông tư số 06/2019/TT-BTP ngày 29/11/2019 của Bộ Tư pháp hướng dẫn chế độ báo cáo thống kê thi hành án dân sự, THAHC; Quy chế công khai thông tin về việc không chấp hành án hành chính kèm theo Quyết định số 1246/QĐ-TCTHADS ngày 27/12/2017 và Quy trình theo dõi THAHC kèm theo Quyết định số 1130/QĐ-TCTHADS ngày 16/10/2018 của Tổng Cục trưởng làm cơ cở đưa công tác theo dõi, báo cáo, thống kê THAHC trong hệ thống THADS từng bước đi vào nền nếp, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước về THAHC. Nhằm tiếp tục giải quyết những vướng mắc về kỹ năng, nghiệp vụ áp dụng pháp luật TTHC, theo dõi THAHC, đầu năm 2021, trên cơ sở kết quả trao đổi, thống nhất với Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng cục THADS ban hành 02 Công văn hướng dẫn chung toàn quốc: Công văn số 16/TCTHADS-NV3 ngày 05/01/2021 và Công văn số 668/TCTHADS-NV3 ngày 04/3/2021.
- Tổ chức các Đoàn kiểm tra liên ngành Trung ương về chấp hành pháp luật TTHC và THAHC tại một số địa phương có số lượng bản án, quyết định của Tòa án về VAHC phải thi hành lớn. Trong 05 năm triển khai Luật TTHC năm 2015, đã tổ chức kiểm tra liên ngành trực tiếp tại 06 địa phương: Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, Bà Rịa - Vũng Tàu, Kiên Giang, Cà Mau, Đắk Lắk. Trên cơ sở kết quả kiểm tra đã báo cáo Thủ tướng Chính phủ để chấn chỉnh, chỉ đạo công tác chấp hành pháp luật TTHC và THAHC đối với các địa phương này. Trong thời gian tới, thực hiện ý kiến chỉ đạo của Lãnh đạo Bộ, Tổng cục tiếp tục rà soát tình hình THAHC ở các địa phương và tham mưu tổ chức các buổi làm việc với UBND các tỉnh, thành phố có số lượng án hành chính chưa thi hành xong lớn nhằm giúp địa phương tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc, tạo sự chuyển biến tích cực về kết quả thi hành án hành chính trên phạm vi cả nước.
- Phối hợp với Cổng thông tin điện tử Văn phòng Chính phủ thực hiện đăng tải công khai các Quyết định buộc THAHC theo đúng quy định của Nghị định số 71/2016/NĐ-CP và Quy chế công khai thông tin về việc không chấp hành án hành chính kèm theo Quyết định số 1246/QĐ-TCTHADS ngày 27/12/2017.
- Triển khai cơ bản bài bản công tác tổng hợp, thống kê, báo cáo về công tác THAHC trên phạm vi cả nước để giúp Chính phủ định kỳ báo cáo Quốc hội về công tác THAHC hằng năm.
- Phối hợp với TANDTC, VKSNDTC trong việc tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc, bất cập trong thể chế về THAHC nói chung và trong việc áp dụng đối với một số vụ việc cụ thể nói riêng. Trong đó, đầu năm 2021, trên cơ sở kết quả phối hợp với VKSNDTC, Tổng cục đã ban hành Công văn số 16/TCTHADS-NV3 ngày 05/01/2021 và Công văn số 668/TCTHADS-NV3 ngày 04/3/2021 hướng dẫn chung về công tác theo dõi THAHC.
- Phối hợp với UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong việc chỉ đạo, đôn đốc thi hành các bản án, quyết định của Tòa án về VAHC có đơn thư của công dân.
b) Về tồn tại, hạn chế:
- Theo quy định Tổng cục THADS, Bộ Tư pháp có trách nhiệm tham mưu giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đôn đốc, chỉ đạo, kiểm tra và kiến nghị xử lý trách nhiệm đối với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Chủ tịch UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong trường hợp các chủ thể này không chấp hành án hành chính. Tuy nhiên, sau 05 năm triển khai Luật TTHC năm 2015 và Nghị định số 71/2016/NĐ-CP, do công tác THAHC khá nhạy cảm, phức tạp, nên mặc dù Tổng cục, Bộ Tư pháp đã rất nỗ lực tham mưu giúp Chính phủ song trên thực tế vẫn chưa tiến hành kiểm tra đối với từng vụ việc THAHC cụ thể và chưa có trường hợp nào bị xử lý trách nhiệm do không chấp hành án hành chính. Mặc dù tính đến hết ngày 31/3/2021, có đến 535/738 bản án, quyết định của Tòa án về VAHC chưa được thi hành; nhiều bản án trong số này đã kéo dài nhiều năm.
- Quá trình phối hợp với TANDTC, VKSNDTC trong việc tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc về thể chế về THAHC triển khai còn chậm; một số nội dung triển khai chưa đạt kết quả như mong muốn.
c) Nguyên nhân:
- Thể chế về THAHC còn nhiều bất cập, trong khi để triển khai các công việc tham mưu quản lý nhà nước về THAHC cần phải có căn cứ về mặt pháp lý.
- Đơn vị tham mưu cho Lãnh đạo Tổng cục THADS trong công tác quản lý nhà nước về THAHC, trong một số vụ việc vẫn còn thụ động, chưa tham mưu được những giải pháp toàn diện, lâu dài và hiệu quả.
2.2. Đối với các cơ quan THADS
a) Kết quả đạt được:
Về cơ bản công tác theo dõi THAHC của các cơ quan THADS từng bước đi vào nền nếp, bước đầu đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước về THAHC. Một số kết quả cơ bản như:
- Các cơ quan THADS đã thực hiện theo dõi đối với các bản án, quyết định của Tòa án về VAHC thuộc trách nhiệm theo đúng quy định. Trên cơ sở đó cơ bản đã chủ động được thông tin các vụ việc khi có yêu cầu thông tin, báo cáo.
- Việc theo dõi THAHC đối với các vụ việc thuộc thẩm quyền đã được các cơ quan THADS thực hiện cơ bản toàn diện theo đúng trách nhiệm mà pháp luật đã quy định, trong đó số lượng văn bản của cơ quan THADS kiến nghị người có thẩm quyền xử lý trách nhiệm đối với người phải thi hành án không thi hành bản án, quyết định của Tòa án ngày càng tăng (năm 2017: Kiến nghị xử lý đối với 14 vụ việc; năm 2018 kiến nghị xử lý đối với 13 vụ việc; năm 2019 kiến nghị xử lý đối với 71 vụ việc; năm 2020 kiến nghị xử lý đối với 201 vụ việc và 6 tháng đầu năm 2021 kiến nghị xử lý đối với 35 vụ việc), cho thấy các cơ quan THADS từng bước đã đề cao hơn trách nhiệm trong việc theo dõi THAHC.
- Công tác báo cáo, thống kê về THAHC ở địa phương được các cơ quan THADS thực hiện nghiêm túc, cơ bản bài bản và đi vào nền nếp, đáp ứng yêu cầu công tác thống kê, báo cáo về THAHC hàng năm của Bộ Tư pháp và của Chính phủ.
b) Tồn tại, hạn chế:
- Công tác theo dõi THAHC của các cơ quan THADS chưa đi sâu về nội dung vụ việc THAHC, dẫn đến việc thực hiện trách nhiệm theo dõi THAHC còn mang tính hình thức, chưa phát huy tối đa được hiệu quả thúc đẩy kết quả THAHC của công tác theo dõi THAHC.
- Nhiều cơ quan THADS chưa chủ động báo cáo Chủ tịch UBND cấp tỉnh để chỉ đạo, đôn đốc, kiểm tra và xử lý trách nhiệm đối với người phải thi hành án là UBND, Chủ tịch UBND các cấp trên địa bàn không chấp hành án hành chính. Đối với người phải thi hành án là UBND, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cho đến nay ngoài Cục THADS tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu thì chưa địa phương nào có văn bản kiến nghị Tổng cục THADS báo cáo Bộ Tư pháp kiến nghị Thủ tướng Chính phủ xử lý trách nhiệm đối với UBND, Chủ tịch UBND cấp tỉnh không chấp hành án hành chính.
c) Nguyên nhân:
- Do tính chất nhạy cảm của công việc theo dõi THAHC nên Chấp hành viên, Thủ trưởng cơ quan THADS còn e ngại trong thực hiện chức trách theo dõi THAHC làm ảnh hưởng đến chất lượng hoạt động theo dõi THAHC;
- Một số địa phương Thủ trưởng cơ quan THADS còn chưa thực sự quan tâm, chú trọng trong tổ chức triển khai thực hiện công tác theo dõi THAHC ở cơ quan, đơn vị cũng như trong hệ thống các cơ quan THADS thuộc thẩm quyền quản lý.
- Theo dõi THAHC là công việc khó, phức tạp nên kỹ năng, nghiệp vụ theo dõi THAHC của một bộ phận Chấp hành viên cũng như Lãnh đạo cơ quan THADS chưa thực sự đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ được giao.
2.3. Khó khăn, vướng mắc
- Tổ chức, bộ máy tham mưu quản lý nhà nước về công tác THAHC mặc dù đã từng bước được kiện toàn, trong đó, ở Trung ương Tổng cục THADS là đơn vị tham mưu, giúp Bộ Tư pháp trong việc tham mưu cho Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công tác thi hành án hành chính. Tuy nhiên, bộ máy tham mưu quản lý công tác THAHC ở địa phương hiện nay chưa được xác định rõ trong các văn bản quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ máy chính quyền ở địa phương. Bên cạnh đó, các cơ quan THADS chưa có phòng, bộ phận chuyên môn thực hiện theo dõi THAHC, các công việc theo dõi THAHC đều do Chấp hành viên kiêm nhiệm triển khai thực hiện từ công tác theo dõi từng bản án, quyết định của Tòa án đến công tác thống kê, tổng hợp, báo cáo về công tác THAHC.
- Về trình tự, thủ tục THAHC theo Luật TTHC năm 2015 và Nghị định số 71/2016/NĐ-CP, hiện nay vẫn còn một số vướng mắc, chưa được hiểu và áp dụng thống nhất như quy định về thời hạn tự nguyện THAHC; quy định về trình tự, thủ tục thi hành bản án hành chính có nội dung không chấp nhận một phần/toàn bộ yêu cầu khởi kiện...
- Một số bản án, quyết định của Tòa án có nội dung tuyên không rõ, khó thi hành hoặc tuyên rõ nhưng đối chiếu các quy định của pháp luật quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực lại chưa có cơ sở pháp lý để triển khai thực hiện, dẫn đến lúng túng trong quá trình triển khai thực hiện cũng như theo dõi việc thực hiện bản án.
3. Một số nhiệm vụ, giải pháp và yêu cầu đặt ra đối với Hệ thống Thi hành án dân sự
Trong thời gian tới, để nâng cao hơn nữa hiệu quả công tác tham mưu quản lý nhà nước về THAHC; khắc phục tình trạng tồn đọng các bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính, các cơ quan có liên quan cần thực hiện một số nhiệm vụ và giải pháp sau:
3.1. Một số nhiệm vụ, giải pháp trong năm 2021 và những năm tiếp theo
Tiếp tục triển khai, tham mưu triển khai toàn diện nhiệm vụ, quyền hạn tham mưu quản lý nhà nước về THAHC, trong đó tập trung vào một số nhiệm vụ, giải pháp cụ thể như sau:
Một là, năm 2021 tổ chức sơ kết 05 năm thực hiện Nghị định số 71/2016/NĐ-CP của Chính phủ, trên cơ sở đó tham mưu cho Chính phủ sửa đổi, bổ sung Nghị định đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước về THAHC; trên cơ sở Nghị định sửa đổi, bổ sung, ban hành, tham mưu cho Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành các quy trình, quy định về nghiệp vụ theo dõi THAHC và về chế độ tổng hợp, thống kê, báo cáo về THAHC.
Hai là, tiếp tục phối hợp với Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong hoạt động tham mưu quản lý nhà nước về THAHC, tập trung tháo gỡ những khó khăn vướng mắc về thể chế THAHC làm căn cứ triển khai thống nhất ở các địa phương;
Ba là, nghiên cứu, có cơ chế hiệu quả để Bộ Tư pháp, Tổng cục THADS phát huy tốt hơn nữa vai trò là cơ quan tham mưu giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về THAHC, trong đó có trách nhiệm giúp Chính phủ đôn đốc, kiểm tra việc THAHC và kiến nghị xử lý trách nhiệm đối với người phải thi hành án là UBND, Chủ tịch UBND cấp tỉnh không chấp hành án. Năm 2021 tập trung tổ chức làm việc trực tiếp với UBND một số tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có số lượng án hành chính còn tồn đọng lớn; những vụ việc có khiếu kiện kéo dài để cùng với địa phương tìm giải pháp tổ chức thi hành dứt điểm các vụ việc THAHC còn tồn đọng;
Bốn là, tập trung bồi dưỡng kỹ năng, nghiệp vụ theo dõi THAHC đối với đội ngũ Chấp hành viên các cơ quan THADS, bảo đảm hoạt động theo dõi THAHC đi vào chiều sâu bản chất của vụ việc, thay vì việc triển khai theo dõi cơ bản mang tính thủ tục, hình thức như hiện nay.
3.2 Một số yêu cầu đặt ra đối với Hệ thống Thi hành án dân sự
Một là, cần nhận thức đúng và đầy đủ vị trí, vai trò, trách nhiệm của Hệ thống THADS trong việc giúp Chính phủ, Bộ Tư pháp quản lý nhà nước về công tác thi hành án hành chính; giúp UBND cùng cấp chấp hành nghiêm pháp luật TTHC và thi hành án hành chính.
Hai là, tiếp tục thực hiện đúng, đầy đủ trách nhiệm về tham mưu giúp Bộ Tư pháp để giúp Chính phủ quản lý nhà nước về công tác THAHC; các cơ quan THADS thực hiện đúng, đầy đủ trách nhiệm theo dõi THAHC theo quy định của Luật TTHC năm 2015, Nghị định số 71/2016/NĐ-CP và hướng dẫn của Bộ Tư pháp, Tổng cục THADS; trong đó có nội dung kiến nghị Tổng cục THADS báo cáo Bộ Tư pháp kiến nghị Thủ tướng Chính phủ xử lý trách nhiệm đối với UBND, Chủ tịch UBND cấp tỉnh không chấp hành án hành chính.
Ba là, tăng cường tính chủ động, trách nhiệm phối hợp với Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân và các cơ quan tư pháp thuộc UBND cùng cấp trên địa bàn trong hoạt động theo dõi THAHC để công tác theo dõi THAHC đi vào chiều sâu, tránh mang tính hình thức, phát huy tối đa được hiệu quả thúc đẩy kết quả THAHC; đồng thời, giúp UBND cùng cấp chấp hành nghiêm pháp luật TTHC và thi hành án hành chính.
Võ Thu Ba, Nguyễn Thị Kim Quy
Vụ Nghiệp vụ 3, Tổng cục Thi hành án dân sự