Theo đó, Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về THAHC, Bộ Tư pháp có nhiệm vụ giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công tác THAHC trên phạm vi cả nước. Tổng cục Thi hành án dân sự (THADS) và các cơ quan THADS địa phương là cơ quan giúp Bộ Tư pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước về THAHC và có trách nhiệm theo dõi THAHC. Công tác theo dõi THAHC là một trong những nhiệm vụ quan trọng, là một “kênh” để Bộ Tư pháp, Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về THAHC và không tách rời với quá trình tổ chức thi hành một bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính. Những năm qua, về cơ bản, công tác theo dõi THAHC của các cơ quan THADS từng bước đi vào nề nếp, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước về THAHC. Bên cạnh đó, vẫn còn một số tồn tại, hạn chế mà một trong những nguyên nhân là do công tác theo dõi THAHC là công việc khó, phức tạp, có tính chất nhạy cảm nên kỹ năng, nghiệp vụ theo dõi THAHC của một bộ phận Chấp hành viên cũng như Lãnh đạo cơ quan THADS chưa thực sự đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ được giao.
1. Quy định của pháp luật về thi hành án hành chính và theo dõi thi hành án hành chính
1.1. Quy định của pháp luật về thi hành án hành chính
Để thực hiện tốt công tác theo dõi THAHC, các cơ quan THADS cũng cần hiểu rõ các quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục thi hành một bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính; từ đó xác định được từng nội dung công việc cụ thể, giúp Tổng cục, Bộ Tư pháp thực hiện tốt nhiệm vụ tham mưu cho Chính phủ quản lý nhà nước về thi hành án hành chính trên toàn quốc.
a) Khái niệm thi hành án hành chính
- Khoản 1 Điều 3 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP quy định: “THAHC là việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính được thi hành quy định tại Điều 309 Luật TTHC năm 2015, trừ quyết định về phần tài sản trong bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính”.
Từ khái niệm nêu trên có thể rút ra một số đặc trưng, lưu ý của việc thi hành án hành chính như sau:
Thứ nhất, cũng giống như THADS, thi hành án hình sự, THAHC là quá trình hiện thực hóa các phán quyết của Tòa trên thực tế cuộc sống và được điều chỉnh bởi các quy định của pháp luật có liên quan. Tuy nhiên, khác với THADS và thi hành án hình sự, THAHC là quá trình thi hành các bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính.
Thứ hai, không phải mọi phán quyết trong bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính đều được điều chỉnh hoàn toàn bởi pháp Luật TTHC, vì những phán quyết của Tòa án về phần tài sản trong bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính sẽ được điều chỉnh bởi Luật THADS và được tổ chức thực hiện theo quy trình THADS (điểm h khoản 1 Điều 311 Luật TTHC năm 2015), cụ thể là: Đối với bản án, quyết định của Tòa án trong vụ án hành chính, Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự chỉ thụ lý và ra quyết định thi hành án đối với phần nghĩa vụ về tài sản như án phí, bồi thường thiệt hại, trả lại tài sản, giao lại đất đai được tuyên cụ thể trong bản án, quyết định của Tòa án. Những nội dung khác của bản án, quyết định được thực hiện theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính (Khoản 4 Điều 1 Thông tư liên tịch số 11/2016/TTLT-BTP-TANDTC-VKSNDTC ngày 01/8/2016 quy định một số vấn đề về thủ tục thi hành án dân sự và phối hợp liên ngành trong thi hành án dân sự).
Thứ ba, về cơ chế THAHC: Nếu như THADS, thi hành án hình sự, pháp luật quy định cơ chế một chủ thể thứ ba (cơ quan thi hành án hình sự, cơ quan THADS) được Nhà nước giao trách nhiệm tổ chức thi hành bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực thi hành, thì THAHC được thực hiện theo cơ chế “tự thi hành” của người phải thi hành án. Theo đó, người phải thi hành án (thường là các cơ quan nhà nước) có trách nhiệm (tự mình) nghiêm chỉnh chấp hành các nghĩa vụ theo bản án, quyết định của Tòa.
Mặc dù được thực hiện theo cơ chế “tự thi hành” của người phải thi hành án nhưng mỗi cơ quan lại tham gia vào quá trình thi hành án hành chính với vai trò, nhiệm vụ khác nhau, cụ thể là: (1) Người phải thi hành án (thường là các cơ quan nhà nước) có trách nhiệm (tự mình) nghiêm chỉnh chấp hành các nghĩa vụ theo bản án, quyết định của Tòa; (2) Viện kiểm sát có trách nhiệm kiểm sát hoạt động thi hành án của các cơ quan nhà nước; (3) Tòa án tham gia quá trình này với vai trò là cơ quan đã ra phán quyết về vụ án hành chính có thẩm quyền ra quyết định buộc thi hành án hành chính trong trường hợp người phải thi hành án vi phạm nghĩa vụ tự nguyện thi hành án; (4) Cơ quan THADS tham gia vào quá trình này với vai trò là cơ quan theo dõi thi hành án hành chính và (5) Thủ trưởng trực tiếp, Thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người phải thi hành án (trong đó phần lớn là các UBND giao cho các cơ quan chuyên môn giúp việc như: Nội chính, Tư pháp, Văn phòng…) có trách nhiệm chỉ đạo, đôn đốc người phải thi hành án chấp hành án và xử lý trách nhiệm đối với tổ chức, cá nhân thuộc thẩm quyền quản lý có hành vi chậm thi hành án, không chấp hành hoặc chấp hành không đúng bản án, quyết định của Tòa án).
b) Trình tự, thủ tục thi hành án hành chính
Luật TTHC năm 2015 và Nghị định số 71/2016/NĐ-CP quy định trình tự, thủ tục THAHC bao gồm các bước như sau:
Bước 1. Tự nguyện thi hành án
- Khoản 2 Điều 311 Luật TTHC năm 2015; Điều 10 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP quy định: Người phải thi hành án có trách nhiệm thi hành bản án, quyết định của Tòa án trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận được bản án, quyết định của Tòa án. Đối với bản án, quyết định thuộc trường hợp phải thi hành ngay theo quy định tại điểm e, g khoản 1 Điều 311 Luật TTHC năm 2015 (đó là Bản án, quyết định của Tòa án buộc cơ quan lập danh sách cử tri sửa đổi, bổ sung danh sách cử tri và quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời của Tòa án) thì người phải thi hành án phải tổ chức thi hành ngay.
- Hết thời hạn tự nguyện thi hành án và trong thời hạn 03 ngày làm việc sau đó, cơ quan phải thi hành án phải có trách nhiệm thông báo bằng văn bản tình hình, kết quả thi hành án cho Tòa án đã xét xử sơ thẩm, Viện kiểm sát nhân dân và cơ quan Thi hành án dân sự cùng cấp với Tòa án đã xét xử sơ thẩm, đồng thời báo cáo cơ quan cấp trên trực tiếp (Khoản 2 Điều 311 Luật TTHC năm 2015 và Khoản 2 Điều 10 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP).
- Việc quy định về nghĩa vụ thông báo kết quả thi hành án của cơ quan nhà nước phải thi hành án cho cơ quan thi hành án dân sự chính là nguồn thông tin để các cơ quan thi hành án dân sự cập nhật tình hình, kết quả thi hành các bản án, quyết định hành chính của Tòa án theo chức năng theo dõi THAHC.
Bước 2. Yêu cầu ra quyết định buộc THAHC
- Điều 312 Luật TTHC năm 2015, Điều 11 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP quy định khi hết thời hạn tự nguyện thi hành án mà người phải thi hành án không tự nguyện thi hành nêu tại bước 1 trên đây, người được thi hành án có quyền yêu cầu Tòa án đã xét xử sơ thẩm ra quyết định buộc THAHC. Người được thi hành án có quyền (tự mình hoặc ủy quyền bằng hình thức trực tiếp nộp đơn, trình bày bằng lời nói, gửi đơn qua dịch vụ bưu chính hoặc các hình thức khác theo quy định của pháp luật). Đơn yêu cầu ra quyết định buộc thi hành án được gửi kèm theo bản sao bản án, quyết định của Tòa án và các tài liệu khác có liên quan. Thời hiệu để người được thi hành án thực hiện quyền yêu cầu đối với Tòa án là 01 năm kể từ ngày hết thời hạn tự nguyện thi hành án.
Bước 3. THAHC sau khi có quyết định buộc THAHC của Tòa án
- Điều 12 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP quy định: Khi nhận được quyết định buộc THAHC, người phải thi hành án có trách nhiệm thi hành ngay bản án, quyết định của Tòa án.
- Trong thời hạn 05 ngày làm việc, kể từ ngày bản án, quyết định được thi hành xong, cơ quan phải thi hành án thông báo kết quả cho Tòa án đã xét xử sơ thẩm, Viện kiểm sát và cơ quan THADS cùng cấp với Tòa án đã xét xử sơ thẩm đồng thời báo cáo cơ quan cấp trên trực tiếp.
- Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, cá nhân phải thi hành án có trách nhiệm tổ chức thi hành bản án, quyết định của Tòa án, chịu trách nhiệm trước pháp luật và trước người đứng đầu cơ quan cấp trên trực tiếp về việc không chấp hành, chấp hành không đúng hoặc không đầy đủ nội dung bản án, quyết định của Tòa án.
* Bên cạnh quy định chung về trình tự, thủ tục thi hành một bản án hành chính như trên thì Nghị định số 71/2016/NĐ-CP cũng hướng dẫn thủ tục thi hành bản án hành chính trong những trường hợp cụ thể như: (1) Thủ tục thi hành bản án, quyết định của Tòa án về việc không chấp nhận yêu cầu khởi kiện; (2) Thủ tục thi hành bản án, quyết định của Tòa án trong trường hợp đã hủy toàn bộ hoặc một phần quyết định hành chính, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh; (3) Thủ tục thi hành bản án, quyết định của Tòa án đã hủy quyết định kỷ luật buộc thôi việc; (4) Thủ tục thi hành bản án, quyết định của Tòa án về hành vi hành chính; (5) Thủ tục thi hành bản án, quyết định buộc sửa đổi, bổ sung danh sách cử tri, quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời.
1.2. Quy định của pháp luật về theo dõi thi hành án hành chính
Theo dõi THAHC được hiểu là việc cơ quan THADS chủ động nắm thông tin và cập nhật về tình hình thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính, trên cơ sở đó đề nghị người phải thi hành án chấp hành nghiêm bản án, quyết định đã có hiệu lực thi hành, đồng thời kiến nghị cơ quan có thẩm quyền có giải pháp bảo đảm thực thi bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính trên thực tế.
Cần phân biệt trách nhiệm đôn đốc thi hành án hành chính theo Luật TTHC năm 2010 trước đây và trách nhiệm theo dõi thi hành án hành chính theo Luật TTHC năm 2015 hiện nay. Trước đây, theo Điều 244 Luật TTHC năm 2010 thì cơ quan THADS có trách nhiệm đôn đốc THAHC . Đến Luật TTHC năm 2015 không còn sử dụng thuật ngữ “trách nhiệm đôn đốc THAHC” mà thay bằng quy định về trách nhiệm theo dõi THAHC, với nhiều thủ tục và trách nhiệm mà cơ quan thi hành án dân sự phải thực hiện. Về bản chất, đôn đốc thi hành án hành chính cũng là một nội dung, thủ tục để thực hiện theo dõi thi hành án hành chính và nhằm mục đích cuối cùng là góp phần nâng cao hiệu quả công tác quản lý nhà nước về thi hành án hành chính và nâng cao kết quả công tác thi hành án hành chính. Tuy nhiên, Luật TTHC năm 2015 quy định rõ ràng hơn về trách nhiệm, nội dung thủ tục, các bước thực hiện theo dõi thi hành án hành chính so với quy định về đôn đốc thi hành án hành chính của Luật TTHC năm 2010.
Khoản 2 Điều 312 Luật TTHC năm 2015 quy định: “Trong thời hạn 05 ngày làm việc kể từ ngày nhận được đơn yêu cầu của người được thi hành án, Tòa án đã xét xử sơ thẩm phải ra quyết định buộc THAHC... Quyết định buộc thi hành án cũng phải gửi cho cơ quan thi hành án dân sự nơi Tòa án đã xét xử sơ thẩm để theo dõi việc THAHC theo quyết định của Tòa án”. Để phục vụ cho công tác quản lý nhà nước về THAHC, Chính phủ đã quy định cụ thể hơn về thẩm quyền, trình tự, thủ tục theo dõi THAHC tại Nghị định số 71/2016/NĐ-CP và Tổng cục THADS đã hướng dẫn chi tiết tại Quy trình theo dõi thi hành án hành chính ban hành kèm theo Quyết định số 1130/QĐ-TCTHADS ngày 16/10/2018. Tuy nhiên, thời gian qua, do còn có sự khác nhau về cách hiểu, áp dụng nên Bộ Tư pháp (Tổng cục THADS) đã phối hợp với các cơ quan Trung ương để hướng dẫn các cơ quan THADS thực hiện thống nhất (Công văn số 16/TCTHADS-NV3 ngày 05/01/2021 và Công văn số 668/TCTHADS-NV3 ngày 04/3/2021).
a) Về thẩm quyền theo dõi THAHC
Theo quy định tại Điều 14 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP, cơ quan THADS có thẩm quyền theo dõi THAHC đối với các bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính mà Tòa án cùng cấp trên địa bàn đã xét xử sơ thẩm. Theo đó, thẩm quyền theo dõi THAHC của các cơ quan THADS (đối với các vụ việc có bản án, quyết định phúc thẩm, giám đốc thẩm hoặc tái thẩm của Tòa án) không phụ thuộc vào Tòa án cấp xét xử phúc thẩm, giám đốc thẩm hoặc tái thẩm vụ việc mà phụ thuộc cấp Tòa án đã xét xử sơ thẩm vụ việc.
b) Về thời điểm phát sinh trách nhiệm theo dõi THAHC
Theo quy định tại Điều 14 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP và Quy trình theo dõi thi hành án hành chính ban hành kèm theo Quyết định số 1130/QĐ-TCTHADS ngày 16/10/2018 của Tổng cục THADS thì trách nhiệm theo dõi THAHC của cơ quan THADS phát sinh khi nhận được bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính có nội dung chấp nhận yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện.
c) Về nội dung theo dõi THAHC/các bước thực hiện việc theo dõi thi hành án hành chính.
Căn cứ Nghị định số 71/2016/NĐ-CP và Quy trình theo dõi thi hành án hành chính của Tổng cục thì việc theo dõi THAHC của cơ quan THADS được thực hiện theo các bước cơ bản như sau:
Bước 1: Tiếp nhận, kiểm tra, vào sổ bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính; phân công Chấp hành viên thực hiện theo dõi việc THAHC (Khoản 1, 2 Điều 14 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP).
Bước 2: Ra văn bản thông báo về việc tự nguyện thi hành án gửi người phải thi hành án trong thời hạn 05 ngày làm việc kể từ ngày nhận được bản án, quyết định của Tòa án (Khoản 2 Điều 14 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP). Hết thời hạn tự nguyện thi hành án mà người phải thi hành án không chấp hành hoặc chấp hành không đúng hoặc không đầy đủ nội dung bản án, quyết định của Tòa án theo quy định của Luật TTHC và Nghị định số 71/2016/NĐ-CP, cơ quan THADS có văn bản kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xử lý trách nhiệm đối với người phải thi hành án (Khoản 5 Điều 14 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP).
Bước 3: Thực hiện các thủ tục trong trường hợp nhận được Quyết định buộc THAHC của Tòa án đã xét xử sơ thẩm vụ án, cụ thể:
- Làm việc với người phải thi hành án để yêu cầu thực hiện nghĩa vụ trong bản án, quyết định của Tòa án (khoản 3 Điều 14 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP);
- Có văn bản kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xử lý trách nhiệm đối với người phải thi hành án không chấp hành hoặc chấp hành không đúng hoặc không đầy đủ nội dung bản án, quyết định của Tòa án theo quy định của Luật TTHC và Nghị định số 71/2016/NĐ-CP (Khoản 5 Điều 14 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP);
- Gửi hoặc đăng tải công khai Quyết định buộc THAHC trên Cổng thông tin điện tử của Cục THADS, tích hợp trên Cổng thông tin điện tử của Tổng cục Thi hành án dân sự thuộc Bộ Tư pháp và Cổng thông tin điện tử của Chính phủ trong trường hợp người phải thi hành án là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; chấm dứt công khai thông tin trong thời hạn 02 ngày làm việc kể từ ngày nhận được thông báo kết quả thi hành xong (Điều 30 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP, Quy chế công khai thông tin về việc không chấp hành án hành chính ban hành kèm theo Quyết định số 1246/QĐ-TCTHADS ngày 27/12/2017 của Tổng cục).
Bước 4: Cập nhật thông tin tình hình THAHC vào hồ theo dõi THAHC vụ việc và báo cáo đột xuất hoặc định kỳ tình hình theo dõi THAHC theo quy định hoặc theo yêu cầu.
Ngoài ra, trong quá trình thực hiện theo dõi THAHC theo các bước nêu trên, cơ quan THADS có các quyền, cụ thể như: (1) yêu cầu Tòa án đã ra bản án, quyết định giải thích bằng văn bản những điểm chưa rõ, đính chính sai sót trong bản án, quyết định để thi hành; (2) kiến nghị người có thẩm quyền kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm hoặc tái thẩm đối với bản án, quyết định theo quy định của pháp luật (khoản 6 Điều 14 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP; (3) yêu cầu người được thi hành án, người phải thi hành án, Thủ trưởng trực tiếp của người phải thi hành án cung cấp thông tin, tài liệu có liên quan về quá trình và kết quả thi hành án (khoản 4 Điều 14 Nghị định 71/2016/NĐ-CP).
2. Những lưu ý trong quá trình thực hiện nhiệm vụ theo dõi thi hành án hành chính
2.1. Những vấn đề cần lưu ý về trình tự, thủ tục thi hành án hành chính
Để thực hiện tốt nhiệm vụ theo dõi thi hành án hành chính, các cơ quan THADS cần nắm rõ các quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục thi hành án hành chính và lưu ý về một số nội dung sau đây:
2.1.1 Thẩm quyền của Hội đồng xét xử (sơ thẩm) theo Luật TTHC Nghiên cứu về thẩm quyền của Hội đồng xét xử (sơ thẩm) bởi vì vấn đề này có liên quan trực tiếp đến các dạng tuyên khác nhau tại các bản án hành chính và mỗi dạng bản án tuyên khác nhau sẽ ảnh hưởng đến việc thực hiện trách nhiệm theo dõi thi hành án hành chính. Đối với mỗi dạng án tuyên khác nhau, các cơ quan THADS sẽ thực hiện việc xác định thời điểm bản án đã được thi hành xong và nội dung phải thực hiện theo dõi trong từng bước, từng giai đoạn cụ thể như thế nào.
Trên cơ sở kế thừa và phát triển quy định tại Điều 163 của Luật TTHC năm 2010, tại khoản 2 Điều 193 Luật TTHC năm 2015 đã quy định thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm, theo đó Hội đồng xét xử sơ thẩm có quyền tuyên bác hoặc chấp nhận yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện (thẩm quyền của Hội đồng xét xử phúc thẩm cũng có nội dung tương tự trong trường hợp sửa một phần hoặc toàn bộ bản án sơ thẩm), cụ thể như sau:
“2. Hội đồng xét xử có quyền quyết định (tuyên):
a) Bác yêu cầu khởi kiện, nếu yêu cầu đó không có căn cứ pháp luật;
b) Chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện, tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính trái pháp luật và quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan (nếu có); buộc cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật; đồng thời kiến nghị cách thức xử lý đối với quyết định hành chính trái pháp luật đã bị hủy;
c) Chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện, tuyên bố hành vi hành chính là trái pháp luật, tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan (nếu có); buộc cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước chấm dứt hành vi hành chính trái pháp luật;
d) Chấp nhận yêu cầu khởi kiện, tuyên hủy quyết định kỷ luật buộc thôi việc trái pháp luật; buộc người đứng đầu cơ quan, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật;
đ) Chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện, tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh trái pháp luật; buộc cơ quan, người có thẩm quyền ra quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh giải quyết lại vụ việc theo quy định của Luật cạnh tranh;
e) Chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện; buộc cơ quan lập danh sách cử tri sửa đổi, bổ sung danh sách cử tri theo quy định của pháp luật…”.
Ngoài ra, tại điểm g và h khoản 2 Điều 193 Luật TTHC năm 2015 quy định Hội đồng xét xử có thẩm quyền: “Buộc cơ quan, tổ chức bồi thường thiệt hại, khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân bị xâm phạm do quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh trái pháp luật gây ra; Kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền, người đứng đầu của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét trách nhiệm của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan nhà nước”.
Tương ứng với từng thẩm quyền nêu trên của Hội đồng xét xử đối với các vụ án hành chính là các dạng bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính tương ứng: (1) Một là, bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính tuyên bác yêu cầu khởi kiện; (2) Hai là, bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính có nội dung tuyên chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện; đồng thời, tuyên hủy quyết định hành chính/quyết định kỷ luật buộc thôi việc/quyết định giải quyết khiếu nại trái pháp luật hoặc tuyên bố hành vi hành chính là trái pháp luật và buộc cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước thực hiện nhiệm vụ nhất định. Hai dạng bản án trên còn được sử dụng với thuật ngữ là bản án không có nội dung thi hành và bản án có nội dung thi hành.
2.1.2. Một số dạng bản án hành chính tòa án tuyên trên thực tế và vấn đề cần lưu ý trong theo dõi thi hành án hành chính đối với từng dạng bản án tuyên
Qua công tác tham mưu quản lý nhà nước về THAHC và tổng hợp báo cáo của Ủy ban nhân dân, Cục THADS các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, những bản án, quyết định có nội dung theo dõi bao gồm 03 dạng cơ bản cụ thể như sau:
(1) Dạng bản án thứ nhất: Bản án, quyết định tuyên chấp nhận (chấp nhận một phần hoặc toàn bộ) yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện nhưng lại không tuyên hủy QĐHC (hủy một phần hay toàn bộ), cũng không tuyên trái pháp luật đối với HVHC mà buộc hoặc kiến nghị cơ quan nhà nước thực hiện nhiệm vụ công vụ.
- Ở dạng bản án này, điểm chung là Bản án, quyết định đó tuyên chấp nhận (chấp nhận một phần hoặc toàn bộ) yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện nhưng lại không tuyên hủy QĐHC (hủy một phần hay toàn bộ), cũng không tuyên trái pháp luật đối với HVHC.
- Trình tự, thủ tục thi hành và thời điểm xác định bản án đã được thi hành xong đối với dạng bản án này được xác định trên cơ sở nội dung công vụ mà cơ quan nhà nước phải thực hiện theo bản án là gì? Và khi cơ quan nhà nước thực hiện xong nghĩa vụ cụ thể đó thì bản án được xác định là đã thi hành xong.
- Đây là dạng bản án có nội dung thi hành và để theo dõi THAHC, cơ quan THADS, CHV cần nắm được đối với từng bản án cụ thể, cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính phải thực hiện những công việc gì? và thời điểm được xác định là bản án đã được thi hành án xong.
(2) Dạng bản án thứ hai: Chấp nhận yêu cầu khởi kiện, tuyên hủy QĐHC hoặc là tuyên trái pháp luật đối với QĐHC, tuyên trái pháp luật đối với QĐHC.
Một số lưu ý chung đối với dạng bản án này như sau:
- Đây là dạng bản án có nội dung thi hành và để thực hiện việc theo dõi THAHC, cơ quan THADS, CHV cần nắm được đối với từng bản án cụ thể, cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính phải thực hiện những công việc gì? và thời điểm được xác định là bản án đã được thi hành án xong.
- Về trình tự, thủ tục thi hành chung đối với dạng bản án này là Cơ quan hành chính đã ban hành QĐHC không phải ra quyết định hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ QĐHC vì tòa án đã tuyên hủy QĐHC hoặc là tuyên trái pháp luật đối với QĐHC đó (Điểm b, c khoản 1 Điều 311 Luật TTHC năm 2015). Trường hợp bản án, quyết định của Tòa án đã hủy quyết định kỷ luật buộc thôi việc thì quyết định kỷ luật buộc thôi việc bị hủy không còn hiệu lực. Người đứng đầu cơ quan, tổ chức đã ra quyết định kỷ luật buộc thôi việc phải thực hiện bản án, quyết định của Tòa án.
(3) Các dạng bản án khác:
- Bản án, quyết định tuyên không chấp nhận yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện nhưng lại có nội dung buộc người khởi kiện phải thực hiện một hành vi nhất định. Đối với trường hợp này, khi nhận được bản án có nội dung tương tự nêu trên, căn cứ khoản 6 Điều 14 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP, Thủ trưởng cơ quan THADS có quyền yêu cầu Tòa án đã ra bản án, quyết định giải thích bằng văn bản những điểm chưa rõ, đính chính sai sót trong bản án, quyết định để thi hành, kiến nghị người có thẩm quyền kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm hoặc tái thẩm đối với bản án, quyết định theo quy định của pháp luật. Kết quả trả lời, giải quyết của Tòa án là cơ sở để cơ quan THADS thực hiện theo dõi thi hành án hành chính (nếu có) theo đúng quy định của pháp luật.
Trường hợp sau khi cơ quan THADS đã kiến nghị người có thẩm quyền kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm hoặc tái thẩm mà người có thẩm quyền trả lời không có căn cứ để kháng nghị giám đốc thẩm, tái thẩm thì căn cứ điểm h khoản 1 Điều 311 Luật TTHC năm 2015, Điều 1 Luật THADS về việc thi hành quyết định về phần tài sản trong bản án, quyết định hành chính của Tòa án, cơ quan THADS tổ chức việc thi hành nội dung phán quyết nêu trên của Tòa án theo quy định của Luật THADS. Tuy nhiên, cơ quan THADS cần tiếp tục đề nghị Tòa án xác định người được thi hành án trong trường hợp này là ai để tổ chức thi hành theo quy trình thi hành án dân sự.
- Một số cơ quan THADS phát sinh trường hợp bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính đã có hiệu lực pháp luật từ trước ngày 01/7/2016 (ngày Luật TTHC năm 2015 và Nghị định số 71/2016/NĐ-CP có hiệu lực thi hành), Tòa án đã ra bản án, quyết định chưa chuyển giao bản án, quyết định cho cơ quan THADS nhưng người được thi hành án có đơn yêu cầu theo dõi THAHC theo Luật TTHC năm 2015 gây lúng túng cho cơ quan THADS và đề nghị Tổng cục THADS hướng dẫn. Căn cứ Điều 3 Nghị quyết số 104/2015/QH13 ngày 25/11/2015 của Quốc hội về việc thi hành Luật TTHC năm 2015 quy định: “Đối với bản án, quyết định của tòa có hiệu lực pháp luật trước ngày 1-7-2016 nhưng đến ngày này vẫn chưa được thi hành hoặc chưa thi hành xong thì được thi hành theo quy định của Luật Tố tụng hành chính 2015”. Đồng thời, tại khoản 2 Điều 14 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP quy định: “Khi nhận được bản án, quyết định của Tòa án, cơ quan thi hành án dân sự phân công Chấp hành viên thực hiện theo dõi việc thi hành án hành chính…”
2.2. Một số lưu ý trong việc áp dụng các quy định của pháp luật về công tác theo dõi thi hành án hành chính từ ngày 01/01/2021
Qua quá trình thực hiện nhiệm vụ theo dõi THAHC theo quy định của Luật TTHC năm 2015, Nghị định số 71/2016/NĐ-CP và Quy trình theo dõi THAHC của Tổng cục THADS đã phát sinh một số vướng mắc liên quan đến quan điểm áp dụng pháp luật, cụ thể như sau:
- Quan điểm thứ nhất: Căn cứ Điều 311, Điều 312 Luật TTHC năm 2015 và Điều 14 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP thì khi nhận bản án, quyết định về vụ án hành chính do Tòa án gửi, các cơ quan THADS đều phải ra thông báo tự nguyện thi hành án, nếu hết thời hạn tự nguyện và đương sự có đơn yêu cầu thì Tòa án đã xét xử sơ thẩm vụ án phải ra Quyết định buộc THAHC, kể cả đối với các bản án, quyết định của Tòa án có nội dung không chấp nhận yêu cầu khởi kiện của tổ chức, cá nhân. Trong khi đó, Thông tư số 06/2019/TT-BTP ngày 29/11/2019 của Bộ Tư pháp hướng dẫn chế độ báo cáo thống kê THADS và Quy trình theo dõi THAHC của Tổng cục THADS lại quy định: Bản án, quyết định có nội dung theo dõi: Là những bản án, quyết định của Tòa án tuyên chấp nhận toàn bộ hoặc chấp nhận một phần yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện; bản án, quyết định không có nội dung theo dõi là số bản án, quyết định của Tòa án có nội dung tuyên đình chỉ giải quyết vụ án, bác yêu cầu khởi kiện hoặc chấp nhận yêu cầu khởi kiện nhưng chỉ có nội dung tuyên về phần tài sản, không có nội dung phải theo dõi THAHC. Như vậy, là chưa đầy đủ, bỏ lọt trách nhiệm theo dõi THAHC của các cơ quan THADS đối với các bản án, quyết định của Tòa án về hành chính có nội dung không chấp nhận yêu cầu khởi kiện.
- Quan điểm thứ 2: Khoản 2 Điều 312 Luật TTHC năm 2015 quy định: “Trong thời hạn 05 ngày làm việc kể từ ngày nhận được đơn yêu cầu của người được thi hành án, Tòa án đã xét xử sơ thẩm phải ra quyết định buộc THAHC... Quyết định buộc thi hành án cũng phải gửi cho cơ quan thi hành án dân sự nơi Tòa án đã xét xử sơ thẩm để theo dõi việc THAHC theo quyết định của Tòa án”. Đây là quy định duy nhất trong Luật TTHC năm 2015 xác định trách nhiệm theo dõi THAHC của cơ quan THADS. Do đó, việc cơ quan THADS phải theo dõi 100% bản án, quyết định về vụ án hành chính do Tòa án chuyển giao (bao gồm cả bản án tuyên chấp nhận và bản án tuyên không chấp nhận yêu cầu khởi kiện của đương sự) là không phù hợp với quy định tại Luật TTHC năm 2015 và phát sinh khối lượng công việc rất lớn cho các cơ quan THADS (Số liệu thống kê trong 3 năm 2017, 2018, 2019 Tòa án xét xử 6.881 vụ việc yêu cầu khởi kiện, trong đó có đến 5.829 vụ việc Tòa án bác yêu cầu khởi kiện của đương sự chiếm 84.7%).
Do còn có những quan điểm khác nhau về áp dụng các quy định của pháp luật về theo dõi THAHC như trên, nhằm giúp các cơ quan THADS thực hiện thống nhất, căn cứ khoản 2 Điều 312 Luật TTHC năm 2015 và trên cơ sở thống nhất của Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng cục THADS đã ban hành 02 Công văn hướng dẫn chung toàn quốc: Công văn số 16/TCTHADS-NV3 ngày 05/01/2021 và Công văn số 668/TCTHADS-NV3 ngày 04/3/2021 về công tác theo dõi THAHC thực hiện từ ngày 01/01/2021. Theo đó, Tổng cục THADS đã hướng dẫn các nội dung sau:
(1) Về phạm vi bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính thực hiện theo dõi: Cơ quan THADS chỉ thực hiện theo dõi THAHC đối với bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính mà Tòa án đã ra quyết định buộc THAHC theo đúng quy định tại khoản 2 Điều 312 Luật TTHC năm 2015 (không phân biệt bản án, quyết định của Tòa án có nội dung chấp nhận hay bác/không chấp nhận đơn yêu cầu khởi kiện của đương sự).
Đối với những bản án, quyết định của Tòa án có nội dung chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện của đương sự nhưng chưa có Quyết định buộc THAHC, để phục vụ xây dựng báo cáo Quốc hội về công tác thi hành án theo định kỳ, đề nghị Cục THADS các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương mặc dù không thực hiện theo dõi về nội dung vụ việc nhưng vẫn thống kê, cập nhật về số lượng bản án, quyết định và kết quả thi hành các bản án, quyết định.
(2) Về các nội dung trách nhiệm theo dõi THAHC: Các cơ quan THADS thực hiện các nội dung theo dõi THAHC quy định tại Điều 14 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 của Chính phủ quy định thời hạn và trình tự, thủ tục thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính và xử lý trách nhiệm đối với người phải thi hành án không thi hành bản án, quyết định của Tòa án (trừ khoản 2 Điều 14 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP về trách nhiệm thông báo nghĩa vụ tự nguyện thi hành án cho người phải thi hành án).
(3) Về trình tự, thủ tục theo dõi THAHC: Thực hiện theo Quyết định số 1130/QĐ-TCTHADS ngày 16 tháng 10 năm 2018 của Tổng cục Thi hành án dân sự ban hành quy trình theo dõi thi hành án hành chính (trừ khoản 1 mục 2 phần III về việc ra văn bản thông báo về trách nhiệm tự nguyện thi hành án).
(4) Về việc ra quyết định phân công Chấp hành viên theo dõi thi hành án hành chính đối với các bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính có nội dung chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện nhưng chưa có quyết định buộc thi hành án của Tòa án: Khi nhận được bản án, quyết định của Tòa án có nội chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện (chưa có Quyết định buộc THAHC) thì cơ quan THADS không ban hành Quyết định phân công chấp hành viên theo dõi đối với các bản án, quyết định này cho đến khi nhận được Quyết định buộc THAHC của Tòa án. Trường hợp đương sự có yêu cầu theo dõi thi hành bản án, quyết định của Tòa án, cơ quan THADS hướng dẫn bằng văn bản cho các tổ chức, cá nhân, công dân là người được thi hành án thực hiện quyền yêu cầu Tòa án ra quyết định buộc THAHC theo quy định của Luật TTHC năm 2015.
(5) Về hướng xử lý đối với các hồ sơ theo dõi THAHC mà cơ quan THADS đã theo dõi trước ngày 01/01/2021 nhưng chưa có quyết định buộc thi hành án của Tòa án thì thực hiện như sau:
- Cơ quan THADS hướng dẫn bằng văn bản cho người được thi hành án thực hiện quyền yêu cầu Tòa án đã xét xử sơ thẩm vụ án hành chính ra quyết định buộc thi hành án theo quy định của Luật TTHC năm 2015 làm căn cứ để tiếp tục thực hiện việc theo dõi thi hành bản án, quyết định.
- Cơ quan THADS dừng thực hiện việc theo dõi THAHC đối với các hồ sơ chưa có quyết định buộc THAHC của Tòa án (do hết thời hiệu yêu cầu Tòa án ra quyết định buộc THAHC hoặc người được thi hành án không thực hiện quyền yêu cầu…). Tuy nhiên, để phục vụ cho công tác tham mưu quản lý nhà nước về THAHC, định kỳ 6 tháng, hàng năm hoặc đột xuất cơ quan THADS có văn bản yêu cầu người phải thi hành án cung cấp thông tin về kết quả thi hành để có cơ sở tổng hợp, xây dựng báo cáo Tổng cục, Bộ Tư pháp theo yêu cầu.
Trên cơ sở hướng dẫn của Tổng cục tại Công văn số 16/TCTHADS-NV3 và Công văn số 668/TCTHADS-NV3 về theo dõi THAHC như trên, các cơ quan THADS đã nghiêm túc triển khai thực hiện. Qua theo dõi cũng như qua quá trình tổng hợp Báo cáo sơ kết 05 năm thi hành Nghị định số 71/2016/NĐ-CP của các UBND và các cơ quan THADS, chúng tôi nhận thấy đang phát sinh một số ý kiến khác nhau về nội dung này. Do đó, Tổng cục sẽ tiếp tục nghiên cứu, tổng hợp và có giải đáp, kịp thời hướng dẫn tháo gỡ khó khăn, vướng mắc (nếu có).
Vụ Nghiệp vụ 3, Tổng cục Thi hành án dân sự