Khó khăn vướng mắc của cơ quan THADS trong việc xác định người phải thi hành hành chính chậm thi hành án để kiến nghị xử lý trách nhiệm

Theo quy định tại Khoản 4 Điều 3 Nghị định 71/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 quy định thời hạn, trình tự, thủ tục thi hành án hành chính và xử lý trách nhiệm đối với người không thi hành bản án, quyết định của Tòa án (gọi tắt là Nghị định số 71/2016/NĐ-CP)  thì người phải thi hành án là cá nhân, cơ quan, tổ chức phải thực hiện nghĩa vụ trong bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính được thi hành. Đối tượng bị khởi kiện trong các vụ án hành chính là quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan Nhà nước, người có thẩm quyền. Do đó, người phải thi hành án trong trường hợp này là các cơ quan Nhà nước, cán bộ, công chức trong cơ quan Nhà nước. Trong đó, đối tượng phổ biến người phải thi hành án là Ủy ban nhân dân (UBND) hoặc Chủ tịch UBND.
 Nếu trong thi hành án dân sự (THADS), khi người phải thi hành án không tự nguyện thi hành thì người được thi hành án có quyền yêu cầu cơ quan THADS áp dụng các biện pháp cưỡng chế để buộc người phải thi hành án thực hiện nghĩa vụ thì trong THAHC, người phải thi hành án tự tổ chức thi hành, cơ quan THADS không có quyền cưỡng chế để tổ chức thi hành án. Do cơ chế tự thi hành nên rất nhiều bản án, quyết định của tòa án về vụ án hành chính kéo dài, tồn đọng trong nhiều năm chưa thi hành xong.
 Theo quy định tại Điều 312 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, Điều 14 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP, cơ quan THADS có trách nhiệm theo dõi việc THAHC và có quyền ban hành văn bản kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xử lý trách nhiệm đối với người phải thi hành án chậm thi hành án, không chấp hành, chấp hành không đúng hoặc không đầy đủ nội dung, bản án, quyết định của Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính và Nghị định này. Tuy nhiên, trên thực tế, rất nhiều cơ quan THADS chưa ban hành văn bản kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý trách nhiệm đối với người phải thi hành án do còn lúng túng trong việc xác định người phải thi hành án như thế nào là chậm THAHC.
Khoản 6 Điều 3 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP quy định: “Chậm thi hành án là hành vi cố ý của người phải thi hành án không chấp hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính trong thời hạn tự nguyện thi hành án quy định tại khoản 2 Điều 311 Luật tố tụng hành chính”. 
Khoản 2 Điều 311 Luật tố tụng hành chính quy định về thời hạn tự nguyện thi hành án hành chính như sau:
- Người phải thi hành án phải thi hành ngay kể từ ngày nhận được bản án, quyết định của Tòa án đối với các trường hợp: (1) Bản án, quyết định của Tòa án buộc cơ quan lập danh sách cử tri, sửa đổi, bổ sung danh sách cử tri; (2) Tòa án ra quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời;
- Người phải thi hành án phải thi hành trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận được bản án, quyết định của Tòa án đối với các trường hợp:
(1) Bản án, quyết định của Tòa án tuyên không chấp nhận yêu cầu khởi kiện;
(2) Bản án, quyết định của Tòa án hủy toàn bộ hoặc một phần quyết định hành chính bị khởi kiện;
(3) Bản án, quyết định của Tòa án hủy quyết định kỷ luật buộc thôi việc;
(4) Bản án, quyết định của Tòa án tuyên bố hành vi hành chính đã thực hiện là trái pháp luật.
(5) Bản án, quyết định của Tòa án tuyên bố hành vi không thực hiện nhiệm vụ công vụ là trái pháp luật.
Căn cứ các quy định trên, có thể thấy rằng, việc xác định chậm thi hành án hành chính phải  dựa vào 2 yếu tố, cụ thể là:
- Yếu tố lỗi: là hành vi cố ý không thực hiện nghĩa vụ của người phải thi hành án. Tuy nhiên, không có tiêu chí cụ thể để xác định thế nào là cố ý không thực hiện nghĩa vụ.
- Yếu tố thời gian: thi hành ngay hoặc thi hành trong 30 ngày kể từ ngày nhận được bản án, quyết định của Tòa án tùy theo nội dung bản án tuyên xử.
Về thời hạn tự nguyện thi hành án, quy định nêu trên chưa rõ ràng nên còn gây ra nhiều cách hiểu khác nhau. Hiện tại, các cơ quan THADS đang có 02 quan điểm:
- Quan điểm thứ nhất: Trong thời hạn tự nguyện thi hành án quy định tại khoản 2 Điều 311 Luật tố tụng hành chính, người phải thi hành án phải thi hành xong nghĩa vụ của mình theo Bản án, quyết định của Tòa án.
- Quan điểm thứ hai: Trong thời hạn tự nguyện thi hành án quy định tại khoản 2 Điều 311 Luật tố tụng hành chính, người phải thi hành án đã có hành động thực hiện nghĩa vụ của mình theo Bản án, quyết định của Tòa án.
Theo cá nhân tác giả, quan điểm thứ nhất không phù hợp với thực tiễn thi hành án hành chính bởi lẽ: các vụ án hành chính đa số là các vụ việc phức tạp, hầu hết đều trải qua giai đoạn khiếu nại và giải quyết khiếu nại nhưng giữa 2 bên cơ quan nhà nước và tổ chức cá nhân có quyền lợi bị xâm phạm bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính không đạt được sự đồng thuận nên mới khởi kiện tại Tòa án. Mặt khác, phần lớn các vụ án hành chính đều liên quan đến lĩnh vực đất đai, bồi thường, giải phóng mặt bằng, hỗ trợ tái định cư… quy trình thực hiện trên thực tế rất phức tạp, mất nhiều thời gian có những vụ việc kéo dài rất nhiều năm chưa thực hiện xong. Do đó, trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận được bản án, quyết định của Tòa án, người phải thi hành án phải thi hành xong là không khả thi.
Quan điểm thứ hai có sự phù hợp hơn: trong thời hạn 30 ngày, người phải thi hành án đã có hành động thực hiện nghĩa vụ của mình theo Bản án, quyết định của Tòa án thì không bị coi là chậm thi hành án. Tuy nhiên, theo tác giả, quan điểm này có những hạn chế nhất định dẫn đến tình trạng kéo dài thời gian THAHC đó là: trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận được bản án, quyết định của Tòa án, người phải thi hành án thực hiện một hoặc một số hoạt động để thi hành nghĩa vụ theo Bản án, quyết định của Tòa án sau đó không tiếp tục thực hiện hoặc thực hiện không triệt để nghĩa vụ. Trên thực tế công tác theo dõi THAHC cho thấy: nhiều bản án, quyết định về vụ án hành chính tồn đọng, kéo dài nhiều năm thuộc trường hợp kể trên.
Vì vậy, để xác định người phải THAHC chậm thi hành án cần phải căn cứ vào:
- Thứ nhất, thời hạn tự nguyện thi hành án quy định tại Điều 311 Luật Tố tụng hành chính. Trong thời hạn này, nếu người phải THAHC không có hoạt động nào để thực hiện nghĩa vụ theo Bản án, quyết định của Tòa án thì xác định là chậm thi hành án.
- Thứ hai, thời hạn thực hiện các quan hệ pháp luật hành chính: Trong thời hạn tự nguyện thi hành án, người phải THAHC đã có hoạt động để thực hiện nghĩa vụ theo Bản án, quyết định của Tòa án nhưng vụ việc trên thực tế vẫn kéo dài thì việc xác định người phải thi hành án có chậm thi hành hay không cần phải dựa trên các quy định về thời hạn của pháp luật (về nội dung) điều chỉnh các quan hệ hành chính mà người phải thi hành án phải thực hiện nghĩa vụ theo bản án, quyết định của Tòa án.
 VD: Bản án số 47/HCST ngày 29/8/2017 của Tòa án nhân dân tỉnh KG tuyên xử:
- Hủy toàn bộ Quyết định số 3886/QĐ-CC ngày 01/6/2016 của Chủ tịch UBND huyện P về việc cưỡng chế thu hồi đất đối với bà A;
- Buộc UBND huyện Phú Quốc ra quyết định bồi thường, hỗ trợ cho bà A quyền sử dụng đất diện tích 9.892,4m2, cây trồng và vật kiến trúc theo quy định của pháp luật.
Đối với việc thi hành Bản án nêu trên của người phải thi hành án, việc xác định người phải thi hành án có chậm thi hành hay không ngoài việc căn cứ vào thời hạn tự nguyện thi hành án quy định tại Điều 311 Luật tố tụng hành chính còn phải căn cứ vào quy định của pháp luật đất đai về thời hạn thực hiện các thủ tục thu hồi, bồi thường, hỗ trợ tái định cư theo quy định của pháp luật đất đai. Nếu người phải thi hành án vi phạm thời hạn thực hiện quy trình, thủ tục đó thì mới đủ căn cứ xác định chậm thi hành án. Từ đó, cơ quan THADS làm cơ sở để ban hành văn bản kiến nghị gửi cơ quan, người có thẩm quyền đề nghị xem xét, xử lý trách nhiệm của người phải thi hành án chậm thi hành.
Trong thời gian tới, khi Quốc hội xây dựng Luật sửa đổi, bổ sung Luật Tố tụng hành chính, rất cần thiết phải làm rõ nội hàm của khái niệm thời hạn tự nguyện thi hành án hành chính để tránh gây ra nhiều cách hiểu khác nhau, thuận lợi cho người phải thi hành án thực hiện nghĩa vụ và cơ quan THADS thực hiện việc theo dõi THAHC.