1. Mục đích, ý nghĩa của việc hướng dẫn nghiệp vụ
- Có biện pháp kịp thời giải quyết khó khăn, vướng mắc trong việc tổ chức thi hành án: Việc hướng dẫn chỉ đạo nghiệp vụ trong hệ thống thi hành án dân sự sẽ kịp thời giải quyết các bất cập này, tạo sự thống nhất áp dụng các văn bản quy phạm pháp luật (pháp luật về thi hành án dân sự và pháp luật chuyên ngành khác) nhằm bảo đảm việc tổ chức thi hành án dân sự được thực hiện đúng trình tự, thủ tục, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của các đương sự, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan theo quy định của pháp luật, cũng như tạo niềm tin cho cá nhân, tổ chức khi tham gia vào hoạt động thi hành án dân sự.
- Nâng cao trình độ chuyên môn, kỹ năng, kinh nghiệm của Chấp hành viên, công chức làm công tác thi hành án dân sự: Việc hướng dẫn nghiệp vụ trong hoạt động thi hành án dân sự giúp cho Chấp hành viên, công chức khác làm công tác tổ chức thi hành án có nhận thức đúng, đầy đủ về cách áp dụng quy định của pháp luật, nâng cao kỹ năng, kinh nghiệm trong công tác này, rút kinh nghiệm, sửa chữa hoặc khắc phục thiếu sót, tránh các vi phạm tương tự trong quá trình trực tiếp tổ chức thi hành án, hạn chế vi phạm có thể phát sinh khiếu nại, tố cáo của cá nhân, tổ chức dẫn đến phải bồi thường thiệt hại.
- Nâng cao vị trí, vai trò của người đứng đầu đơn vị trong công tác chỉ đạo, điều hành đơn vị: Thông qua việc đề nghị hướng dẫn nghiệp vụ thể hiện được tính chủ động, kịp thời, tích cực có trách nhiệm của người đề nghị hướng dẫn trong quá trình thực hiện nhiệm vụ được nhà nước giao nhưng phát sinh khó khăn, vướng mắc. Việc hướng dẫn nghiệp vụ sẽ giúp tăng cường công tác quản lý nhà nước trong hoạt động thi hành án dân sự: Lãnh đạo các cơ quan thi hành án dân sự có thể nắm bắt được tình hình hoạt động của đơn vị mình và đơn vị thuộc thẩm quyền quản lý để có kế hoạch, biện pháp cấp bách, ngắn hạn, dài hạn, cụ thể trong hoạt động chỉ đạo, điều hành của mình, kịp thời chấn chỉnh những sai sót, vi phạm của cơ quan thi hành án dân sự, Chấp hành viên và công chức thi hành án dân sự, rút kinh nghiệm chung trong thời gian tiếp theo.
- Hướng dẫn nghiệp vụ góp phần bảo vệ Chấp hành viên trong quá trình tổ chức thi hành án: Việc hướng dẫn nghiệp vụ giúp Chấp hành viên có cơ sở, định hướng đúng trong việc áp dụng quy định của pháp luật về thi hành án dân sự và quy định của pháp luật có liên quan từ đó hạn chế các vi phạm, sai sót trong quá trình thực thi nhiệm vụ, đảm bảo cho việc tổ chức thi hành án được kịp thời, đúng quy định của pháp luật.
- Tăng cường công tác phối hợp trong hoạt động thi hành án dân sự: Quá trình tổ chức thi hành án đòi hỏi sự phối hợp, hỗ trợ rất nhiều cơ quan hữu quan. Vì vậy, thông qua các hoạt động trao đổi, phối hợp khi giải quyết các vướng mắc nghiệp vụ giúp nâng cao hiệu quả của công tác phối hợp, chia sẻ khó khăn với cơ quan thi hành án dân sự, từ đó có giải pháp thống nhất để tháo gỡ khó khăn, vướng mắc.
2. Kỹ năng nghiên cứu, giải quyết hồ sơ đề nghị hướng dẫn nghiệp vụ
2.1. Phương pháp nghiên cứu hồ sơ đề nghị hướng dẫn nghiệp vụ
Kỹ năng nghiên cứu, tham mưu giải quyết hồ sơ đề nghị hướng dẫn nghiệp vụ là khả năng đọc, phân tích, tổng hợp, so sánh, đối chiếu, đánh giá các tài liệu có trong hồ sơ thi hành án nhằm nắm vững bản chất việc thi hành án, quá trình tổ chức thi hành án , qua đó xác định vấn đề khó khăn, vướng mắc phát sinh. Trên cơ sở đó, người có thẩm quyền tham mưu xác định những vấn đề cần hướng dẫn hoặc cần trao đổi làm rõ, đề xuất với người có thẩm quyền hướng dẫn nghiệp vụ hoặc đề xuất biện pháp giải quyết phù hợp. Người có thẩm quyền tham mưu cần xác định mục đích nghiên cứu là để hướng dẫn nghiệp vụ, phải nghiên cứu hồ sơ một cách toàn diện và đầy đủ các tài liệu liên quan có trong hồ sơ thi hành án dân sự, tránh tư tưởng chủ quan chỉ nghiên cứu những tài liệu mà mình cho là quan trọng, còn các tài liệu khác thì bỏ qua. Tuỳ theo vấn đề khó khăn, vướng mắc cần hướng dẫn, người tham mưu có thể nghiên cứu hồ sơ theo thứ tự thời gian tổ chức thi hành án hoặc theo từng giai đoạn liên quan đến vấn đề cần hướng dẫn. Yêu cầu đặt ra là phải nghiên cứu đầy đủ, tổng hợp được các vấn đề cần hướng dẫn để làm cơ sở cho việc xây dựng văn bản hướng dẫn nghiệp vụ đúng trọng tâm, quy định của pháp luật hoặc đề xuất quan điểm giải quyết có cơ sở.
Người được phân công tham mưu nghiên cứu hồ sơ cần có phương pháp nghiên cứu logic, toàn diện, khách quan theo trình tự, thủ tục thi hành án dân sự, bắt đầu từ bản án, quyết định mà cơ quan thi hành án trực tiếp tổ chức thi hành.
Để xác định đúng hồ sơ, người nghiên cứu cần tập trung vào các thông tin trong văn bản đề nghị hướng dẫn để giúp xác định hồ sơ nào cụ thể, thông tin thông thường bao gồm: họ và tên, địa chỉ của đương sự được nêu tên, để xác định họ là ai (người được thi hành án, người phải thi hành án, người có quyền, nghĩa vụ liên quan hay không). Từ họ và tên, địa chỉ của đương sự đã được xác định, cần tiến hành tra cứu để xác định ra được các thông tin cần thiết, liên quan khác như số ngày tháng năm của bản án, quyết định được thi hành, quyết định thi hành án được ban hành bao giờ, liên quan đến nội dung cụ thể nào của bản án, quyết định, vụ việc đang do cơ quan thi hành án (Cục, Chi cục) nào thực hiện, họ và tên của Chấp hành viên được phân công tổ chức thi hành…
Khi tiếp cận hồ sơ thi hành án, người nghiên cứu phải nắm vững các thông tin cơ bản như: Loại án (dân sự, kinh doanh thương mại, hình sự, hành chính); người được, người phải, người có quyền lợi nghĩa vụ liên quan; khoản phải thi hành án; cách thức thi hành án (định kỳ, một lần); quá trình tổ chức thi hành án của Chấp hành viên; khoanh vùng vấn đề phát sinh khó khăn, vướng mắc để nghiên cứu kỹ hơn các tài liệu có liên quan...
2.2. Các kỹ năng giải quyết hồ sơ đề nghị hướng dẫn nghiệp vụ
(i) Kỹ năng xây dựng văn bản đề nghị hướng dẫn
Khoản 1 Điều 6 Quy trình hướng dẫn nghiệp vụ đã quy định nội dung công văn đề nghị hướng dẫn phải đầy đủ nội dung vụ việc, khó khăn, vướng mắc, quan điểm và đề xuất. Tuy nhiên, để xây dựng được báo cáo đề nghị hướng dẫn nghiệp vụ đảm bảo được các yêu cầu như: Ngắn gọn, dễ hiểu; khái quát được quá trình tổ chức thi hành án; khó khăn, vướng mắc; quan điểm đề xuất của người đề nghị hướng dẫn thì đòi hỏi người soạn thảo văn bản phải có kỹ năng tổng hợp, phân tích vấn đề.
Trước hết, cần xác định cấu trúc của một văn bản đề nghị hướng dẫn nghiệp vụ cần có 3 phần chính như sau:
- Phần 1: Quá trình tổ chức thi hành án
 Phần này phải thể hiện được nội dung bản án, quyết định do cơ quan thi hành án đang tổ chức thi hành, người phải thi hành án, người được thi hành án, khoản phải thi hành án, quyết định của cơ quan thi hành án.
Để khái quát quá trình tổ chức thi hành án một cách ngắn gọn, súc tích mà vẫn thể hiện được quá trình tổ chức thi hành án thì người xây dựng văn bản đề nghị hướng dẫn phải có kỹ năng tổng hợp, đánh giá và phân tích vấn đề trên cơ sở quy định của pháp luật. Tránh tình trạng liệt kê cụ thể, chi tiết hoạt động tác nghiệp của Chấp hành viên mà không thể hiện được nội dung cốt lõi của vấn đề hoặc nêu khó khăn, vướng mắc theo ý chỉ chủ quan, cảm tính thiếu căn cứ, thiếu tính thuyết phục. Như: Trường hợp, khó khăn, vướng mắc liên quan đến trình tự, thủ tục bán đấu giá tài sản thi hành án, quá trình tổ chức thi hành án cần nêu ngắn gọn các nội dung có liên quan như: Chấp hành viên đã thông báo quyết định thi hành án đúng quy định của pháp luật hay chưa? Hết thời hạn tự nguyện thi hành án, Chấp hành viên ban hành quyết định kê biên số bao nhiêu, tài sản kê biên là gì? Ngày thực hiện kê biên? Đã thông báo cho các bên đương sự quyền thoả thuận giá, thoả thuận lựa chọn tổ chức thẩm định giá, bán đấu giá chưa? Việc lựa chọn tổ chức thẩm định giá bán đấu giá đã đúng quy trình chưa? Đã thông báo quyền yêu cầu định giá lại chưa? Nêu chi tiết cụ thể trình tự thủ bán đấu giá để có cơ sở đánh giá nội dung khó khăn vướng mắc.
- Phần 2: Khó khăn, vướng mắc
Có nhiều vụ việc thi hành án phát sinh khó khăn, vướng mắc trong quá trình tác nghiệp của Chấp hành viên nhưng khi xây dựng báo cáo đề nghị hướng dẫn Chấp hành viên không khái quát được thành văn bản, dẫn đến việc người có thẩm quyền hướng dẫn phải tổ chức làm việc trực tiếp để báo cáo bằng lời nói. Do đó, với phần này, người xây dựng báo cáo đề nghị hướng dẫn phải có kỹ năng xác định nhóm vấn đề khó khăn, vướng mắc. Như: Vướng mắc phát sinh từ thể chế (quy định pháp luật mâu thuẫn, chưa có quy định, quy định chưa cụ thể) thì khi nêu khó khăn, vướng mắc cần nêu bật được thực tế của hồ sơ đối với vấn đề đó và dẫn chiếu đến quy định của pháp luật còn thiếu hoặc mâu thuẫn và đánh giá hậu quả nếu Chấp hành viên áp dụng để tổ chức thi hành án.
- Phần 3: Quan điểm và đề xuất
Mặc dù, đây là văn bản đề nghị hướng dẫn nghiệp vụ nhưng người đề nghị cũng phải nêu rõ quan điểm và đề xuất hướng giải quyết. Quy định này nhằm giúp cơ quan nhận được đề nghị hướng dẫn có cơ sở đánh giá kỹ năng, trình độ chuyên môn và trách nhiệm của Chấp hành viên, thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự đối với việc thi hành án.
(ii) Kỹ năng nhận văn bản, hồ sơ đề nghị hướng dẫn nghiệp vụ
Khi được giao nhiệm vụ nghiên cứu văn bản, hồ sơ đề nghị hướng dẫn nghiệp vụ, người được giao tham mưu xác định mục đích của việc nghiên cứu hồ sơ, xem thành phần hồ sơ gửi kèm văn bản đề nghị đã có chưa, hoặc đầy đủ theo yêu cầu chưa. Ví dụ: Để xác định bước đầu hồ sơ gửi kèm đầy đủ thì phải kiểm tra số lượng bút lục có trong hồ sơ để đối chiếu với danh mục bút lục sau hồ sơ. Trường hợp, chưa đầy đủ, thì người được giao nghiên cứu hồ sơ phải kịp thời đề xuất người có thẩm quyền yêu cầu bổ sung.
Hồ sơ thi hành án là tài liệu quan trọng phản ánh khó khăn, vướng mắc của vụ việc và quyết định việc đưa ra biện pháp giải quyết để hướng dẫn. Do đó, cơ quan có thẩm quyền hướng dẫn cần yêu cầu cơ quan đề nghị hướng dẫn cung cấp đúng, đầy đủ và có đánh số bút lục, lập danh mục bút lục, sao y và chốt số lượng bút lục gửi đi (Lưu ý: Trong văn bản đề nghị hướng dẫn phải ghi rõ hồ sơ kèm theo là phô tô hay sao y và bao nhiêu bút lục).
Khi được phân công thực hiện nhiệm vụ tham mưu hướng dẫn nghiệp vụ thi hành án một vụ việc cụ thể, công chức được giao tham mưu cần có kỹ năng xác định vấn đề đề nghị hướng dẫn để có cơ sở tham mưu lãnh đạo đơn vị:
+ Trường hợp đề nghị hướng dẫn nghiệp vụ trong một vụ việc thi hành án cụ thể mà có kèm theo hồ sơ thì người tham mưu thực hiện việc nghiên cứu hồ sơ. Nếu hồ sơ gửi kèm chưa đầy đủ thì báo cáo Lãnh đạo đơn vị để yêu cầu bổ sung hồ sơ theo quy định tại Quy trình hướng dẫn nghiệp vụ.
+ Trường hợp nội dung đề nghị hướng dẫn là vướng mắc chung cần có quy định cụ thể để áp dụng, ví dụ: việc thanh toán tiền thi hành án theo Nghị quyết 42/2017/QH14 về thí điểm xử lý nợ xấu của các tổ chức tín dụng hoặc trình tự, thủ tục uỷ thác xử lý tài sản. Người được giao tham mưu nghiên cứu xem xét về việc có hay không yêu cầu cơ quan đề nghị hướng dẫn bổ sung hồ sơ tài liệu theo quy định.
(iii) Kỹ năng nghiên cứu tham mưu hướng dẫn nghiệp vụ
- Kỹ năng đọc hồ sơ: Muốn nghiên cứu hồ sơ đạt hiệu quả cao, tiết kiệm được thời gian, giúp cho việc xem xét, ghi nhớ, phân tích, đánh giá các tài liệu đó được khách quan, thuận lợi thì phải sắp xếp hồ sơ theo một trật tự nhất định. Do đó, cơ quan đề nghị hướng dẫn khi gửi kèm hồ sơ thi hành án cần sắp xếp theo đúng thứ tự diễn biến quá trình tổ chức thi hành án. Trong hồ sơ thi hành án, sẽ có hồ sơ nhiều bút lục (hàng chục, hàng trăm, thậm chí hàng ngàn bút lục) hoặc ít bút lục (vài bút lục); có những tài liệu chính, tài liệu phụ; có tài liệu liên quan trực tiếp hoặc chỉ gián tiếp liên quan đến nội dung cần nghiên cứu, liên quan đến nội dung đề nghị hướng dẫn.
Đối với kỹ năng đọc hồ sơ đề nghị hướng dẫn nghiệp vụ thì mỗi người có một phương pháp khác nhau, có thể đọc chi tiết hoặc xác định tài liệu quan trọng cần đọc trước từ đó đọc các tài liệu có liên quan. Tuy nhiên, khi đọc hồ sơ đề nghị hướng dẫn nghiệp vụ thì người đọc cần có phương pháp chọn lọc tài liệu để đọc, đọc trước báo cáo của cơ quan đề nghị hướng dẫn để xác định nội dung vướng mắc, từ đó xác định được các nhóm tài liệu cần đọc và phân tích kỹ. Khi đọc hồ sơ, người đọc cần đặt ra các câu hỏi như sau: Vấn đề cần hướng dẫn nghiệp vụ là gì? Xuất phát nguồn của vấn đề từ đâu? Liên quan đến cá nhân, tổ chức, cơ quan nào? Mục đích cần đạt của việc hướng dẫn là gì? Chủ thể nào có trách nhiệm tháo gỡ khó khăn, vướng mắc ?... Mục đích của việc đặt ra các câu hỏi khi nghiên cứu hồ sơ hướng dẫn nghiệp vụ là để có cách tiếp cận toàn diện, khách quan nhất và xác định được vấn đề cần nghiên cứu. Ngoài ra, trong quá trình nghiên cứu, người đọc hồ sơ phải xác định được tài liệu nào cần đọc kỹ kể cả câu chữ (quan điểm của liên ngành, văn bản của cơ quan khác có ý kiến đối với khó khăn, vướng mắc phát sinh).
Đọc tổng thể, đọc toàn bộ là cách đọc để có cái nhìn tổng thể về hồ sơ. Nguyên tắc chung là cần đọc hết các tài liệu có trong hồ sơ từ đầu đến cuối. Tuy nhiên, tùy thuộc vào quỹ thời gian của mình mà người đọc quyết định việc đọc kỹ, đọc chậm hay đọc lướt, đọc nhanh toàn bộ các tài liệu đó. Thông qua việc đọc toàn bộ, người đọc có thể hình dung được toàn bộ quy trình tổ chức thi hành án mà Chấp hành viên đã thực hiện. Mục tiêu của việc đọc toàn bộ hồ sơ thi hành án xong là nhằm kiểm tra, xem xét, đánh giá tổng thể, toàn diện về hồ sơ thi hành án đó đã hoàn thiện chưa theo yêu cầu của trình tự, thủ tục thi hành án đã được pháp luật quy định một cách chặt chẽ, bài bản bắt đầu từ việc có căn cứ để ra Quyết định thi hành án cho đến khi có căn cứ để kết thúc việc tổ chức thi hành án.
Tiếp đó, đọc chọn lọc để xác định các tài liệu có liên quan đến vấn đề cần hướng dẫn. Đọc chọn lọc là đi tìm trong các bút lục có trong hồ sơ những bút lục cụ thể có liên quan dẫn đến phát sinh khó khăn, vướng mắc.
Có thế nói kỹ năng đọc là điều kiện tiên quyết để xác định nội dung vướng mắc, hướng giải quyết tiếp theo, người tham mưu cần có kỹ năng đọc, tiến tới đọc nhanh, kết hợp với kỹ năng vận dụng kiến thức, hiểu biết pháp luật sâu, rộng để đánh giá vấn đề đúng hay sai, vướng ở đâu, kỹ năng thể hiện kết quả nghiên cứu một cách khoa học, súc tích, chặt chẽ là một yêu cầu tất yếu trong cả quá trình nghiên cứu một hồ sơ cụ thể.

- Kỹ năng tổng hợp, phân tích, đánh giá vấn đề: Kỹ năng tổng hợp, phân tích là khả năng hình dung, làm rõ, khái niệm hóa các vấn đề phức tạp và đơn giản bằng cách đưa ra các nhận định hợp lý dựa trên cơ sở các thông tin có sẵn trong hồ sơ thi hành án. Từ việc nghiên cứu các tài liệu có trong hồ sơ đề nghị hướng dẫn nghiệp vụ, người được giao nghiên cứu phải phân tích tài liệu đó, phát hiện mâu thuẫn trong các tài liệu, đối chiếu với quy định của pháp luật để đi đến kết luận về một vấn đề cụ thể là có phù hợp hay không, vướng mắc như thế nào.
Để phân tích và đánh giá được vấn đề thì người nghiên cứu cần có kỹ năng phân tích vấn đề (trực quan, phản biện và xử lý thông tin), phân tích dữ liệu, dự đoán các tình huống có thể xảy ra và đưa ra quyết định phù hợp, trong hoạt động hướng dẫn nghiệp vụ thì việc đưa ra các thông tin phải đảm bảo đúng, đủ thông tin, quyết định đưa ra phải căn cứ trên cơ sở nghiên cứu các quy định của pháp luật và phải dự liệu được hậu quả của việc đưa ra quyết định đó.
Để thực hiện được kỹ năng này thì bên cạnh kỹ năng đọc như đã nêu trên người được giao tham mưu nghiên cứu hồ sơ đề nghị hướng dẫn nghiệp vụ phải có kỹ năng ghi chép trong quá trình đọc. Việc ghi chép phải kịp thời, ngắn gọn, súc tích nhưng đầy đủ những thông tin cơ bản nhất thể hiện kết quả đọc hồ sơ. Việc ghi chép nếu không kịp thời ở thời điểm đọc bút lục và phát hiện, thì sau đó sẽ dễ quên hoặc mất nhiều thời gian để tìm lại bút lục đó, như vậy sẽ rất khó khăn, nhất là khi hồ sơ thi hành án có nhiều bút lục. Nếu ghi chép dài, thừa thông tin thì mất thời gian, nếu ghi chung chung thì không đủ thông tin cụ thể để đề xuất, kết luận.
- Kỹ năng đề xuất hướng giải quyết vấn đề: Trên cơ sở phân tích, đánh giá vấn đề người được giao nghiên cứu hồ sơ đề xuất đến người có thẩm quyền hướng dẫn biện pháp giải quyết vấn đề:
+ Nếu quá trình nghiên cứu nhận thấy Chấp hành viên chưa thực hiện đầy đủ thủ tục để làm rõ khó khó khăn, vướng mắc phát sinh thì tham mưu văn bản cho người có thẩm quyền hướng dẫn yêu cầu Chấp hành viên, cơ quan đề nghị hướng dẫn bổ sung hoặc trường hợp cơ quan đề nghị hướng dẫn chưa thực hiện đúng trình tự, thủ tục (họp Hội đồng Chấp hành viên, họp liên ngành địa phương…) thì tham mưu văn bản cho người có thẩm quyền hướng dẫn yêu cầu thực hiện theo đúng quy trình.
+ Với những vấn đề mà quá trình nghiên cứu nhận thấy trình tự, thủ tục tổ chức thi hành án đã đảm bảo theo đúng quy định của pháp luật; khó khăn, vướng mắc liên quan đã được pháp luật quy định cụ thể, đã có sự thống nhất hướng giải quyết thì người tham mưu đề xuất hướng giải quyết vào phiếu trình hoặc báo cáo và dự thảo văn bản hướng dẫn. Trường hợp, quá trình nghiên cứu nhận thấy, kết quả họp Hội đồng Chấp hành viên, họp Liên ngành đã thống nhất ý kiến của cơ quan thi hành án dân sự nhưng vẫn đề nghị hướng dẫn đến cấp cao hơn thì người được giao tham mưu nghiên cứu đối chiếu với các quy định trong Quy trình hướng dẫn nghiệp vụ tham mưu ban hành văn bản yêu cầu thực hiện đúng theo quy trình.
+ Đối với những vấn đề khó khăn, vướng mắc mà quá trình nghiên cứu hồ sơ nhận thấy Chấp hành viên tổ chức thi hành án chưa phù hợp quy định của pháp luật hoặc vấn đề cần lấy ý kiến chuyên môn nghiệp vụ của đơn vị khác để củng cố thông tin, quan điểm của cơ quan thi hành án thì người tham mưu báo cáo bằng văn bản đến người có thẩm quyền hướng dẫn đề xuất hướng giải quyết (cân nhắc lựa chọn 2 hình thức): Lấy ý kiến các đơn vị có liên quan bằng văn bản hoặc tổ chức họp trực tiếp.
Trường hợp lấy ý kiến bằng văn bản các cơ quan chuyên môn thì cân nhắc thực hiện trong trường hợp vấn đề tương đối rõ ràng, đối tượng liên quan không nhiều nên chỉ cần có ý kiến thống nhất, làm rõ hơn để bảo đảm hướng đề xuất vấn đề được bao quát, chính xác. Ví dụ: Lấy ý kiến cơ quan kiểm sát công tác thi hành án dân sự để đảm bảo tính thống nhất trong công tác kiểm sát hoặc lấy ý kiến của cơ quan tài nguyên môi trường để xác định loại tài sản là quyền sử dụng đất…
Trường hợp vấn đề vướng mắc cần có sự thảo luận, phân tích chi tiết hơn các quy định của các luật chuyên ngành khác để hiểu rõ hơn quy định đó và đi đến thống nhất chung thì cân nhắc việc tổ chức họp trực tiếp.
- Kỹ năng tham mưu tổ chức các cuộc họp liên ngành