1. Khái niệm và ý nghĩa của hoạt động thanh tra, kiểm tra trong lĩnh vực THADS
1.1. Khái niệm thanh tra, kiểm tra
Theo Từ điển Tiếng Việt thì “kiểm tra là xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét”. Theo Điều 1, Pháp lệnh Thanh tra 1990: “Thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý Nhà nước, là phương thức đảm bảo pháp chế, tăng cường kỷ luật trong quản lý Nhà nước, thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa”. Luật Thanh tra 2010 không đưa ra khái niệm “thanh tra” nói chung mà mà đua ra khái niệm “thanh tra nhà nước và thanh tra nhân dân” (trong phạm vi nội dung bài viết này chỉ đề cập đến khái niệm thanh tra nhà nước). Theo khoản 1, Điều 3 Luật Thanh tra 2010: “Thanh tra nhà nước” là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành.
1.2. Ý nghĩa của hoạt động thanh tra, kiểm tra trong lĩnh vực THADS
Thanh tra và kiểm tra là những hoạt động thiết yếu, thường xuyên của công tác quản lý Nhà nước, ở đâu có quản lý thì ở đó có thanh tra, kiểm tra. Chính vì vậy, khi bàn về quản lý nhà nước, Lê Nin đã nói: "Điều kiện tất yếu để công tác quản lý được chính xác là việc kiểm tra tình hình chấp hành Chỉ thị và Nghị quyết. Kiểm tra thường xuyên việc chấp hành là một trong những ưu điểm cơ bản nhất, tất yếu nhất của phương thức quản lý...". Nói về ý nghĩa, tầm quan trọng của công tác thanh tra, kiểm tra, Chủ tịch Hồ Chí Minh nêu rõ: “Thanh tra là một nhiệm vụ vẻ vang và quan trọng. Nó theo dõi, xem xét việc chấp hành đúng đắn đường lối, chính sách, nghị quyết, chỉ thị của Đảng và Chính phủ”. Như thế đủ hiểu, công tác thanh tra, kiểm tra giống như “ngọn đèn pha” giúp nhìn rõ ưu điểm, khuyết điểm, nắm chắc tình hình trong lãnh đạo, quản lý. Theo Hồ Chí Minh, chín phần mười khuyết điểm trong công việc của chúng ta là vì thiếu sự kiểm tra. Vì thế, “cấp lãnh đạo các bộ, ngành, các cấp nhất định phải có cơ quan thanh tra của mình để theo dõi công tác ngay từ đầu, kịp thời uốn nắn, sửa chữa sai lầm, thiếu sót có thể xảy ra, đồng thời phải trực tiếp chỉ đạo cơ quan thanh tra của mình”. Trên cơ sở tư tưởng đó và thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng ta, Điều 2, Luật Thanh tra 2010 quy định về mục đích hoạt động thanh tra: “nhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân”.
Đặc biệt, trong thi hành án dân sự (THADS) - một lĩnh vực công tác có nhiều phức tạp vì liên quan đến nhiều lĩnh vực trong đời sống xã hội, mà vốn dĩ bản thân các lĩnh vực đó đã rất phức tạp như lĩnh vực đất đai, tài chính, ngân hàng, bán đấu giá tài sản,… Đồng thời, đây là lĩnh vực luôn động chạm đến quyền, lợi ích của nhân dân và gắn liền với vấn đề vật chất cụ thể, trực tiếp ảnh hưởng đến quyền về tài sản, nhân thân của các bên đương sự và những người có liên quan. Việc tổ chức thi hành bản án, quyết định của Toà án sẽ làm phát sịnh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền và nghĩa vụ về tài sản của các bên đương sự. Vì vậy cho nên việc không chấp hành án, chống đối thi hành án của người phải thi hành án luôn luôn xảy ra; bên cạnh đó, còn phải kể đến sức “cám dỗ” vật chất - nguồn gốc có thể làm phát sinh các hành vi tiêu cực của cán bộ thi hành án, Chấp hành viên. Do đó, bên cạnh việc không ngừng phát huy phẩm chất đạo đức nghề nghiệp của đội ngũ cán bộ thi hành án thì vai trò của thanh tra, kiểm tra trong lĩnh vực này đang ngày càng trở lên quan trọng hơn. Chính vì vậy, gần 20 năm qua - kể từ khi tiếp nhận quản lý về công tác thi hành án dân sự, ngành Tư pháp đã chủ động tiến hành hàng nghìn cuộc thanh tra, kiểm tra, bao gồm các cuộc thanh tra, kiểm tra của Thanh tra Bộ, các cuộc kiểm tra của Cục Quản lý thi hành án dân sự (nay là Tổng cục THADS); các Sở Tư pháp thành lập các đoàn thanh tra, kiểm tra (trước kia thôi, nay STP không còn chức năng này); các Cục thi hành án cũng tiến hành tự kiểm tra và kiểm tra chéo giữa các cục với nhau, kiểm tra các Chi cục Thi hành án; và việc kiểm tra chéo giữa các Chi cục thi hành án...
Từ các cuộc thanh tra, kiểm tra đó đề xuất nhiều kiến nghị nhằm sửa đổi bổ sung, hoàn thiện các quy định của pháp luật về THADS góp phần đảm bảo các bản án quyết định của Toà án đã có hiệu lực pháp luật được thi hành trên thực tế. Đặc biệt, từ kết quả các cuộc thanh tra, kiểm tra đã mang lại những bài học kinh nghiệm quý báu cho công tác hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ được kịp thời, thống nhất trong phạm vi toàn quốc, công tác quản lý cán bộ trong ngành và bản thân những cơ quan THADS địa phương được thanh tra, kiểm tra; những cán bộ, CHV được thanh tra, kiểm tra cũng qua đó, nâng cao nhận thức, ý thức, trách nhiệm trong công việc, hoàn thiện chuyên môn nghiệp vụ cho bản thân.
1.3 Thanh tra về THADS là thanh tra hành chính hay thanh tra chuyên ngành?
Thứ nhất, thanh tra của Bộ Tư pháp đối với các cơ quan THADS là hoạt động thanh tra hành chính:
- Khoản 2 Điều 3 Luật Thanh tra 2010 quy định: “Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao”.
- Theo quy định tại Điều 2, Nghị định số 74/2009/NĐ-CP ngày 09/9/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật THADS, cơ quan THADS và công chức làm công tác THADS (sau đây gọi tắt là Nghị định số 74/2009/NĐ-CP):
“Hệ thống tổ chức thi hành án dân sự (trừ hệ thống tổ chức thi hành án trong quân đội quy định tại Điều 8 Nghị định này) được tổ chức và quản lý tập trung, thống nhất, gồm có:
1. Ở Trung ương: Tổng cục Thi hành án dân sự là cơ quan quản lý thi hành án dân sự trực thuộc Bộ Tư pháp;
2. Ở cấp tỉnh: Cục Thi hành án dân sự tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là Cục Thi hành án dân sự tỉnh) là cơ quan thi hành án dân sự trực thuộc Tổng cục Thi hành án dân sự;
3. Ở cấp huyện: Chi cục Thi hành án dân sự huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là Chi cục Thi hành án dân sự huyện) là cơ quan thi hành án dân sự huyện trực thuộc Cục Thi hành án dân sự tỉnh.
Cục Thi hành án dân sự tỉnh và Chi cục Thi hành án dân sự huyện sau đây gọi chung là cơ quan thi hành án dân sự địa phương.
Tổng cục Thi hành án dân sự, cơ quan thi hành án dân sự địa phương có tư cách pháp nhân, con dấu hình Quốc huy, trụ sở và tài khoản riêng”.
Từ những quy định của Luật Thanh tra và Nghị định số 74/2009/NĐ-CP như đã trích dẫn ở trên cho thấy việc thanh tra của Bộ Tư pháp đối với các cơ quan thuộc hệ thống tổ chức thi hành án dân sự (trừ hệ thống tổ chức thi hành án trong quân đội quy định tại Điều 8 Nghị định này) là thanh tra hành chính.
Thứ hai, thanh tra đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành về THADS là thanh tra chuyên ngành:
- Khoản 3 Điều 3 Luật Thanh tra 2010 quy định: "Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó”.
- Tại khoản 2 và 3, Điều 7 của Nghị định số 74/2006/NĐ-CP ngày 01/8/2006 quy định về tổ chức và hoạt động của Thanh tra Tư pháp (sau đây gọi tắt là Nghị định số 74/2006/NĐ-CP )trong đó quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Bộ như sau:
“Thanh tra chuyên ngành đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ Tư pháp theo quy định của pháp luật, bao gồm: kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật; phổ biến, giáo dục pháp luật; thi hành án dân sự; công chứng, chứng thực; hộ tịch; nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài; quốc tịch; lý lịch tư pháp;tổ chức bán đấu giá tài sản; tư vấn pháp luật; giám định tư pháp; bán đấu giá tài sản; trọng tài thương mại; trợ giúp pháp lý; đăng ký giao dịch bảo đảm; hợp tác với nước ngoài về pháp luật và công tác tư pháp khác."
- Hơn nữa, ngày 24.7.2009, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 61/2009/NĐ-CP về tổ chức và hoạt động của thừa phát lại thực hiện thí điểm tại Thành phố Hồ Chí Minh (sau đây gọi tắt là Nghị định số 61/2009/NĐ-CP) và sẽ có hiệu lực vào ngày 9.9.2009. Ngày 21.5.2010, Sở Tư pháp Thành phố Hồ Chí Minh đã trao quyết định thành lập 05 văn phòng Thừa phát lại đầu tiên của Việt Nam tại Thành phố Hồ Chí Minh. Những cơ quan, tổ chức, cá nhân hoạt động trong lĩnh vực THADS sẽ là đối tượng của hoạt động thanh tra chuyên ngành về THADS. Trong trường hợp, qua thanh tra phát hiện các cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước trong lĩnh vực THADS thì bị xem xét xử phạt theo quy định tại Điều 7 của Nghị định số 60/2009/NĐ-CP ngày 23/7/2009 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tư pháp (sau đây gọi tắt là Nghị định số 60/2009/NĐ-CP). Nói cách khác, từ những quy định của Luật Thanh tra, Nghị định số 74/2006/NĐ-CP, Nghị định số 61/2009/NĐ-CP, Nghị định số 60/2009/NĐ-CP cho thấy hoạt động thanh tra đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành về THADS là thanh tra chuyên ngành.
Nói tóm lại, lĩnh vực THADS vừa thuộc thanh tra hành chính lại vừa thuộc thanh tra chuyên ngành, tùy từng đối tượng và trường hợp cụ thể mà hoạt động thanh tra này được coi là thanh tra hành chính hoặc thanh tra chuyên ngành.
2. Phân biệt giữa thanh tra và kiểm tra trong lĩnh vực THADS
Thực tế cho thấy vẫn còn có những lúng túng, chưa phân biệt được rõ ràng giữa hoạt động thanh tra và hoạt động kiểm tra trong lĩnh vực thi hành án dân sự. Vậy, giữa thanh tra và kiểm tra trong lĩnh vực này có gì giống nhau và khác nhau? ở đây, chúng tôi xin đưa ra và phân tích một số điểm khác nhau về căn cứ pháp lý, chủ thể và mục đích thực hiện, phương pháp tiến hành và cách thức xử lý vi phạm... giữa hoạt động thanh tra và kiểm tra về công tác THADS.
Có thể nói giữa hoạt động thanh tra và kiểm tra có mối quan hệ chặt chẽ, gần gũi và có nhiều điểm giao thao nhau. Bởi vì kiểm tra và thanh ra đều là những công cụ quan trọng, một chức năng chung của quản lý nhà nước, là hoạt động mang tính chất phản hồi của “chu trình quản lý”. Qua kiểm tra, thanh tra, các cơ quan quản lý nhà nước có thể phân tích đánh theo dõi quá trình thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ quản lý đề ra. Đây là mối quan hệ đan chéo nhau. Nếu hiểu theo nghĩa rộng thì thanh tra là một loại hình đặc biệt của kiểm tra, ngược lại nếu hiểu theo nghĩa hẹp, thanh tra lại bao hàm cả kiểm tra. Các hoạt động thao tác nghiệp vụ trong một cuộc thanh tra như việc kiểm tra sổ sách, tài liệu của đối tượng thanh tra; so sánh đối chiếu, đánh giá tài liệu, chứng cứ thu thập được trong quá trình thanh tra…đó là kiểm tra. Chính vì vậy trong thực tiễn, nhiều người trong đó có cả một số cán bộ trong ngành (ngay cả tại Bộ Tư pháp) thường hay nhầm lẫn, đồng nhất kiểm tra với thanh tra. Tuy nhiên với tư cách là một hoạt động độc lập, kiểm tra có nhiều điểm khác biệt với thanh tra:
Một là, về cơ sở pháp lý tiến hành:
- Nếu như cơ sở pháp lý của hoạt động kiểm tra về lĩnh vực thi hành án dân sự chỉ chủ yếu là:
+ Luật Thi hành án dân sự 2008; Nghị định số 58/2009/NĐ-CP ngày 13/7/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật THADS về thủ tục THADS (sau đây gọi tắt là Nghị định số 58/2009/NĐ-CP) và các văn bản pháp luật có liên quan khác.
+ Các văn bản quy định về công tác tổ chức cán bộ như: Luật Cán bộ công chức, Nghị định số 74/2009/NĐ-CP ngày 09/9/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thi hành án dân sự về cơ quan quản lý thi hành án dân sự, cơ quan thi hành án dân sự và công chức làm công tác thi hành án dân sự; Thông tư số 17/2010/TT-BTP ngày 11/10/2010 của Bộ Tư pháp quy định về phân cấp quản lý THADS và cơ quan THADS; Thông tư số 10/2010 ngày 28/10/2010/TT-BNV của Bộ Nội vụ quy định mã số, tiêu chuẩn nghiệp vụ các ngạch công chức CHV và Thư ký THADS; Công văn số 4227/BTP-TCTHA ngày 11/12/2010 của Bộ Tư pháp hướng dẫn thực hiện Thông tư phân cấp, Thông tư Mã số ngạch và một số vấn đề về TCCB THADS...
- Trong hoạt động thanh tra ngoài cơ sở pháp lý là các văn bản quy định về nghiệp vụ và tổ chức, còn chủ yếu dựa trên các cơ sở pháp lý khác như: hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về thanh tra bao gồm nhiều văn bản như Luật Thanh tra năm 2004 (Luật Thanh tra 2010, có hiệu lực thi hành ngày 01/7/2011), Nghị định số 41/2005/NĐ-CP ngày 25/3/2005 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra, Thông tư quy trình tiến hành… Quyết định số 2151/QĐ-TTCP ngày 10/11/2006 của Tổng Thanh tra ban hành Quy chế hoạt động của Đoàn thanh tra, Quyết định số 2861/2008/QĐ-TTCP ngày 22/12/2008 của Tổng Thanh tra về việc ban hành Quy chế giám sát, kiểm tra hoạt động Đoàn thanh tra. Các văn bản quy định về khiếu nại, tố cáo gồm có Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 (và sửa đổi các năm 2004, 2005), Nghị định số 136/2006/NĐ-CP ngày 14/11/2006 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo, Thông tư số 02/2010/TT-TTCP của Thanh tra Chính phủ quy định quy trình tiến hành một cuộc thanh tra và Thông tư số 01/2009/TT-TTCP ngày 15/12/2009 của Thanh tra Chính phủ quy định quy trình về giải quyết tố cáo.
Hai là, về chủ thể tiến hành:
- Giữa kiểm tra và thanh tra có một mảng giao thoa về chủ thể, đó là Nhà nước. Nhà nước tiến hành cả hoạt động thanh tra và kiểm tra. Tuy nhiên, chủ thể của kiểm tra rộng hơn của thanh tra rất nhiều. Trong khi chủ thể tiến hành thanh tra phải là Nhà nước, thì chủ thể tiến hành kiểm tra có thể là Nhà nước hoặc có thể là chủ thể phi nhà nước, chẳng hạn như hoạt động kiểm tra của một tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội (Đảng, Công đoàn, Mặt trận, Đoàn thanh niên...), hay như hoạt động kiểm tra trong nội bộ một cơ quan, tổ chức.
- Trong lĩnh vực THADS, hoạt động thanh tra về THADS hiện nay chỉ có thể do Thanh tra Bộ Tư pháp (trước kia Thanh tra STP cũng có thẩm quyền) hoặc cơ quan thanh tra khác thực hiện (ví dụ: thanh tra Chính phủ thanh tra tại Cục THADS tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu). Trong Luật thanh tra 2010, có một chế định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành là cơ quan thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực, bao gồm tổng cục, cục thuộc bộ, chi cục thuộc sở được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Hiện nay, Thanh tra Chính phủ đang chủ trì xây dựng để trình Chính phủ ban hành 04 Nghị định nhằm triển khai thực hiện Luật Thanh tra khi luật này có hiệu lực 01/7/2011, trong đó có 01 Nghị định về hoạt động thanh tra chuyên ngành. Theo tinh thần của các Dự thảo Nghị định đó thì hệ thống cơ quan THADS không có cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành về lĩnh vực này. Như vậy, cần lưu ý rằng: Tổng cục THADS thuộc Bộ Tư pháp, các Cục THADS và Chi cục THADS không có chức năng thanh tra về THADS. Tuy nhiên, hiện nay, vẫn còn có đơn vị, cá nhân có sự nhầm về vấn đề này; trên thực tế, đã có Cục THADS ban hành quyết định thành lập đoàn thanh tra và có Kết luận thanh tra về một vụ việc tố cáo.
Khác với vấn đề về chủ thể của hoạt động thanh tra, hoạt động kiểm tra thì có thể do nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện như: Tổng cục THADS, Cục THADS, Chi cục THADS (như đã đề cập ở trên). Ngoài ra, ngoài ra trong lĩnh vực THADS còn có hoạt động kiểm tra về công tác Đảng, công tác thi đua...
Ba là, về phạm vi và mục đích thực hiện:
- Phạm vi hoạt động kiểm tra thường theo bề rộng, diễn ra liên tục, ở khắp nơi với nhiều hình thức phong phú, ví dụ: Kiểm tra định kỳ thường xuyên của Tổng Cục đối với các Cục, Chi cục THADS (có thể kiểm tra toàn diện hoặc kiểm tra về nghiệp vụ hoặc kiểm tra về công tác tổ chức, về thi đua, khen thưởng; Kiểm tra theo chuyên đề như kiểm tra, đôn đốc việc giải quyết các vụ việc khiếu nại, tố cáo tồn động, kéo dài về THDS
- Phạm vi hoạt động thanh tra thường hẹp hơn nhưng mục đích lại sâu hơn (ngoại diện hẹp hơn nhưng nội diên sâu hơn) hoạt động kiểm tra. Đối với các hoạt động thanh tra theo chuyên đề, kế hoạch nói chung, về THADS nói riêng thì mục đích của cuộc thanh tra bao giờ cũng sâu hơn đối với các hoạt động kiểm tra. Thực tế, rất ít khi thanh tra toàn diện về công tác THDS của một địa phương (Từ trước tói nay, BTP mới chỉ thanh tra toàn diện về nghiệp vụ THADS của Phòng THDS thành phố Hà Nội vào năm 2000, nay là Cục THDS thành phố Hà Nội); thường chỉ đi sâu vào một lĩnh vực nhỏ, cụ thể như thanh tra về: phân loại án; án có điều kiện thi hành; án chủ động; thanh tra tráh nhiệm giải quyết khiếu nại, tố cáo; hoặc chỉ thanh tra một vụ việc cụ thể để giải quyết khiếu nại, tố cáo. Đối với các cuộc thanh tra để giải quyết khiếu nại, tố cáo thì sự khác biệt về mục đích, ý nghĩa giữa hoạt động thanh tra và kiểm tra càng rõ hơn nhiều bởi: Thông thường khiếu nại, tố cáo phản ánh sự bức xúc, bất bình của nhân dân trước những việc mà nhân dân cho là cán bộ, Chấp hành viên làm chưa đúng, làm sai hoặc có vi phạm pháp luật..., cho nên giải quyết tốt các khiếu nại, tố cáo giúp người được thi hành án, người phải thi hành án và người có quyền, lợi ích liên quan đến việc thi hành án dân sự bảo vệ được các lợi ích chính đáng của họ trước các hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, Chấp hành viên các cơ quan thi hành án dân sự. Đồng thời cũng góp phần bảo vệ danh dự, uy tín của cán bộ, Chấp hành viên và cơ quan thi hành án dân sự trước những hành vi “mù luật” và “vô văn hoá” của một số người vì động cơ cá nhân mà cố tình bôi nhọ danh dự, uy tín của Chấp hành viên và cơ quan thi hành án dân sự, chống đối việc thi hành án...
- Trên thực tế có những cuộc kiểm tra, chỉ đạo về nghiệp vụ trong lĩnh vực THADS đã đạt kết quả nhưng chưa đạt được mục đích giải quyết triệt để vấn đề lại phải tiến hành một cuộc thanh tra ví dụ như: qua kiểm tra các vụ việc khiếu nại, tố cáo tồn động, kéo dài về THADS tại Cục THADS tỉnh HB, Thanh tra Bộ Tư pháp thấy rằng mục đích của cuộc kiểm tra đã đạt được nhưng lại phát hiện một vụ việc cần phải được thanh tra, xác minh là rõ để phục vụ cho công tác hướng dẫn, chỉ đạo, điều hành của Bộ và cũng là để đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của những người có liên quan. Do đó, Thanh tra Bộ Tư pháp đã đề xuất Lãnh đạo Bộ cho thành lập 01 đoàn thanh tra, qua thanh tra đã có Kết luận đối với vụ việc nói trên.
Bốn là, về phương pháp tiến hành:
Với mục đích rõ sâu, khi tiến hành thanh tra, đoàn thanh tra cũng áp dụng những biện pháp nghiệp vụ đi vào thực chất đến tận cùng của vấn đề như: thu thập chứng cứ, đối thoại, chất vấn... Đặc biệt, quá trình thanh tra các Đoàn thanh tra còn có thể áp dụng những biện pháp cần thiết để phục vụ thanh tra theo quy định tại Luật Thanh tra, các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành và Quy chế Tổ chức hoạt động đoàn thanh tra, bao gồm các quyền như: Yêu cầu cơ quan, đơn vị, cá nhân có liên quan cung cấp thông tin cần thiết phục vụ cho việc thanh tra; yêu cầu cơ quan, đơn vị hữu quan cử người tham gia hoạt động thanh tra; Trưng cầu giám định; yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp tài liệu, báo cáo bằng văn bản, trả lời chất vấn của tổ chức thanh tra hoặc thanh tra viên; khi cần thiết tiến hành kiểm kê tài sản; quyết định niêm phong tài liệu, kê biên tài sản, khi có căn cứ để nhận định có vi phạm pháp luật; ra quyết định yêu cầu cơ quan có thẩm quyền tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép được cấp hoặc sử dụng trái pháp luật khi xét thấy cần ngăn chặn ngay việc vi phạm pháp luật hoặc để xác minh tình tiết làm chứng cứ cho việc kết luận, xử lý; đình chỉ việc làm xét thấy đang hoặc sẽ gây tác hịa đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân; tạm đình chỉ việc thi hành quyết định kỷ luật, thuyên chuyển công tác người đang công tác với tổ chức thanh tra hoặc đang là đối tượng thanh tra, nếu xét thấy việc thi hành quyết định gây trở ngại cho việc thanh tra; cảnh cáo, tạm đình chỉ công tác nhân viên Nhà nước cố ý cản trở việc thanh tra hoặc thanh tra hoặc không thực hiện yêu cầu, kiến nghị, quyết định của tổ chức thanh tra hoặc thanh tra viên; kết luận, kiến nghị hoặc quyết định xử lý theo quy định của pháp luật; chuyển hồ sơ về việc vi phạm pháp luật sang cơ quan điều tra hình sự có thẩm quyền giải quyết, nếu xét thấy có dấu hiệu cấu thành tội phạm.
Năm là, về cách thức xử lý vi phạm: Từ kết quả kiểm tra, người kiểm tra hoặc các đoàn kiểm tra thông thường chỉ tiến hành rút kinh nghiệm trong phạm vi đơn vị được kiểm tra và yêu cầu làm đúng theo quy định và hướng dẫn của cấp trên. Trong khi đó, căn cứ vào kết quả thanh tra, các đoàn thanh tra không chỉ rút kinh nghiệm với phạm vi rộng hơn, mức độ sâu sắc hơn mà còn có thể kiến nghị cơ quan Nhà nước có thẩm quyền tiến hành các hình thức kỷ luật thích đáng, cá biệt nếu có dấu hiệu vi phạm pháp luật hình sự còn có thể chuyển hồ sơ sang cơ quan điều tra để xem xét khởi tố vụ án hình sự, khởi tố bị can.
Như vậy, thanh tra và kiểm tra tuy có sự phân biệt nhưng chỉ là tương đối. Khi tiến hành cuộc thanh tra, thường phải tiến hành nhiều thao tác nghiệp vụ đó thực chất là kiểm tra. Ngược lại, đôi khi tiến hành kiểm tra để làm rõ vụ việc, lại lựa chọn được nội dung thanh tra. Kiểm tra và thanh tra là hai khái niệm khác nhau nhưng có liên hệ qua lại, gắn bó. Do vậy, khi nói đến một khái niệm người ta thường nhắc đến cả cặp với tên gọi là thanh tra, kiểm tra hay kiểm tra, thanh tra.
Ngoài ra, còn có sự khác nhau về thời gian tiến hành: trong hoạt động thanh tra thường có nhiều vấn đề phải xác minh, đối chiếu rất công phu, nhiều mối quan hệ cần được làm rõ, cho nên phải sử dụng thời gian nhiều hơn so với kiểm tra.
3. Một số nhóm sai phạm, thiếu sót thường xảy ra trong lĩnh vực THADS
Qua thanh tra về nghiệp vụ thi hành án dân sự; thanh tra giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực THADS và qua kiểm tra về công tác THADS tại các cơ quan THADS địa phương, phát hiện các sai phạm, thiếu sót chủ yếu theo quy định của Pháp lệnh THADS 2004, theo Luật THADS năm 2008 và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành trong những vấn đề sau:
Vấn đề thứ nhất, về quá trình thụ lý thi hành án:
Pháp lệnh THADS 2004 và Luật THADS 2008 không có khái niệm “thụ lý thi hành án”, tuy nhiên, quá trình thụ lý thi hành án có thể được hiểu bao gồm việc từ việc nhận, xử lý theo quy định đối với bản án, quyết định của toà án và các tài liệu kèm theo từ toà án và đơn yêu cầu thi hành án từ người được thi hành án (những nội dung này được quy định tại Điều 18 và 19 Pháp lệnh THADS 2004 và từ Điều 27 đến 35 Luật THADS 2008). Đây là khâu đầu tiên trong nghiệp vụ thi hành án và là cơ sở phát sinh trách nhiệm thi hành án theo quy định của pháp luật đối với cơ quan thi hành án, nếu làm tốt khâu này sẽ là tiền đề cho việc hoàn thành tốt các bước tiếp theo. Những sai phạm, thiếu sót thường gặp trong quá trình thường gặp ở khâu này như sau:
- Việc chuyển giao bản án, quyết định của toà án cho cơ quan thi hành án thường bị chậm, không thường xuyên. Trách nhiệm chính thuộc toà án, nhưng cơ quan thi hành án cũng thể hiện việc chưa phối hợp chặt chẽ, không đôn đốc thường xuyên để các vụ việc dồn lại vào từng thời điểm, ảnh hưởng việc tổ chức nhân lực, hoàn thành nhiệm vụ.
- Sau khi nhận bản sao bản án, quyết định của toà án hoặc đơn yêu cầu thi hành án, một số trường hợp cơ quan thi hành án không kịp thời vào sổ nhận bản án, quyết định, sổ nhận đơn yêu cầu thi hành án và cấp giấy biên nhận cho người nộp đơn dẫn đến tình trạng khó xác định được thời gian ra quyết định thi hành án.
- Khi giao nhận bản án, quyết định của toà án không đồng thời với việc bàn giao các tài liệu khác (các quyết định, biên bản kê biên, tạm giữ tang vật, tài sản, tài liệu khác có liên quan) hoặc tang vật, tài sản của vụ án, ảnh hưởng đến thời gian ra quyết định thi hành án.
- Khi nhận đơn yêu cầu thi hành án, một số vụ việc cơ quan thi hành án không yêu cầu người yêu cầu thi hành án nộp bản án, quyết định được yêu cầu thi hành và các tài liệu cần thiết khác có liên quan kèm theo.
- Cá biệt, trước đây, còn có những trường hợp, Chấp hành viên đã nhận đầy đủ bản án, quyết định của toà án, đơn yêu cầu thi hành án nhưng không vào nhận bản án, quyết định, sổ nhận đơn yêu cầu thi hành án, không tiến hành tác nghiệp và xếp hồ sơ vào trong tủ.
Vấn đề thứ hai: về ra quyết định thi hành án
Quyết định thi hành án là văn bản do cơ quan thi hành án có thẩm quyền ban hành xác định quyền, nghĩa vụ của cơ quan thi hành án, người được thi hành án, người phải thi hành án và những người liên quan trong một vụ việc cụ thể. Vì vậy quyết định thi hành án là văn bản không thể thiếu trong hồ sơ thi hành án. Nội dung của quyết định phải thể hiện được toàn bộ nghĩa vụ của người phải thi hành, đồng thời cũng là quyền của người được thi hành và trách nhiệm của cơ quan thi hành án, của Chấp hành viên. Hình thức của quyết định thi hành án phải đúng theo qui định. Việc ra quyết định thi hành án của thủ trưởng cơ quan thi hành án có ý nghĩa rất quan trọng đối với thi hành một vụ việc cụ thể, cho nên quyết định thi hành án phải đầy đủ, rõ ràng, chính xác, kịp thời. Cơ quan thi hành án thường có những sai phạm, thiếu sót sau:
- Một là, ra quyết định chậm hơn so với quy định: theo quy định của Điều 22 và Điều 23 Pháp lệnh THADS 2004, nay được quy định tại Điều 36 Luật THADS 2008 thì trong thời hạn 05 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được bản án, quyết định hoặc kể từ ngày nhận được đơn yêu cầu thi hành án, Thủ trưởng cơ quan THADS phải ra quyết định thi hành án. Điều 36 Luật THADS 2008 còn quy định: “Trong thời hạn 24 giờ, kể từ khi nhận được quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời do Toà án chuyển giao hoặc do đương sự giao trực tiếp, Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự phải ra quyết định thi hành án và phân công Chấp hành viên tổ chức thi hành”. Tuy nhiên trên thực tế, thời hạn này vẫn còn chưa được tuân thủ ở một số cơ quan thi hành án đối với một số hoặc nhiều vụ việc. Ví dụ qua thanh tra phat hiện tại cục THADS tỉnh BĐ nhiều trường hợp thời gian ra quyết định thi hành án chậm so với quy định từ 10 đến 15 ngày; cá biệt tại thành phố H, qua kiểm tra 100 hồ sơ thi hành án thì trong đó có 46 hồ sơ ra quyết định thi hành án chậm so với ngày nhận bản án, quyết định là 1 tháng (46%) và có 09 hồ sơ chậm 20 ngày.
- Hai là, quyết định thi hành án quá vắn tắt, sơ sài như: "Cho thi hành khoản tiền phạt+ án phí", "Xử lý tang vật", "Xem bản án", hay “như án tuyên”...
- Ba là, cơ quan thi hành án ra quyết định thi hành án không đúng quy định tại Điều 5 của Nghị định số 58/2009/NĐ-CP mà một số nội dung trước đây đã được hướng dẫn tại Công văn số 404/TP-THA ngày 24/02/2005 của Bộ Tư pháp về việc hướng dẫn một số vấn đề nghiệp vụ THADS (sau đây gọi tắt là Công văn số 404/TP-THA), những sai phạm, thiếu sót đó cụ thể là:
+ Quyết định thi hành án bao gồm cả phần chủ động thi hành và phần thi hành theo yêu cầu;
+ Thủ trưởng cơ quan thi hành án ra nhiều quyết định thi hành án cho các khoản thuộc diện chủ động thi hành trong một bản án, quyết định.
+ Thủ trưởng cơ quan thi hành án ra một quyết định thi hành án chung cho nhiều người được thi hành án đối với các khoản trả lại tài sản, hoàn trả tiền tạm ứng án phí (thuộc diện chủ động ra quyết định thi hành án).
+ Ra quá nhiều quyết định thi hành án đối với một vụ việc làm mất tính chất liên đới chịu trách nhiệm thi hành của những người phải thi hành án vì lý do: để số lượng vụ việc nhiều, với mục đích chạy theo thành tích thi đua.
- Bốn là, bỏ sót một số khoản không ra quyết định thi hành, chủ yếu đối với các khoản chủ động thi hành thu tiền, tài sản cho nhà nước, ví dụ qua thanh tra việc phân loại việc thi hành án một số Chi cục Thi hành án tại Thành phố SG cho thấy:
+ Cùng một bản án có 02 người phải nộp án phí và tiền phạt nhưng Thủ trưởng cơ quan thi hành án chi ra quyết định thi hành án đối với khoản phải thi hành của 1/2 người đó, còn khoản phải thi hành của người còn lại thì “bỏ quên”;
+ Bản án tuyên 01 người phải nộp án phí hình sự sơ thẩm, phải sung công một khoản tiền (bao gồm cả lãi suất), đồng thời Bản án cũng tuyên 01 người khác phải nộp án phí, nhưng khoản án phí của người thứ hai cũng không được đưa vào thi hành;
+ Bản án tuyên một người một người phải nộp án phí, tiền phạt (bao gồm cả lãi suất) và tịch thu sung công 02 máy điện thoại di động, tiêu hủy 0,316 chế phẩm Heroin là những khoản phải chủ động ra quyết định thi hành nhưng lại không được đưa vào quyết định thi hành án.
- Ra quyết định thi hành án sai lệch số liệu, nội dung bản án, quyết định của toà án;
- Việc đánh số các quyết định thi hành án còn chưa thống nhất do sử dụng nhiều hệ thống sổ đối với từng loại việc theo cách phân loại của Tòa án như: hình sự, dân sự, kinh tế, hôn nhân gia đình... dẫn đến có sự trùng lặp số quyết định gây khó khăn cho việc thanh tra, kiểm tra, theo dõi.
Vấn đề thứ ba: về thông báo về thi hành án
Việc thông báo về thi hành án đã được quy định tại Điều 34 Pháp lệnh Thi hành án dân sự 2004, hướng dẫn tại Công văn số 404/TP-THA và nay được quy định từ Điều 39 tới Điều 43 Luật THADS 2008, một số thiếu sót, sai phạm thường gặp là:
- Khi gửi thông báo về thi hành án cho người nhận thay, cơ quan thi hành án không lập biên bản xác định rõ trách nhiệm của người nhận thay trong việc chuyển thông báo cho người được nhận thông báo, không xác định thời điểm đưa thông báo cho người nhận thay.
- Trong trường hợp vì lý do khách quan mà người đã cam kết nhận thay thông báo không chuyển được thông báo cho người được nhận thông báo nhưng cơ quan thi hành án đã bỏ mặc, không thực hiện việc thông báo bằng hình thức niêm yết công khai hoặc thông báo trên phương tiện thông tin đại chúng theo quy định tại điểm b, c khoản 2 Điều 34 Pháp lệnh Thi hành án dân sự 2004.
- Khi tiến hành niêm yết công khai, Chấp hành viên đã không ấn định thời gian nhất định (kể từ ngày niêm yết) để người được thông báo thực hiện các quyền, nghĩa vụ của họ.
- Khi xác định người được thông báo không ở tại địa phương nhưng cơ quan thi hành án chỉ thông báo trên đài báo địa phương mà không thông báo trên Đài, Báo trung ương nên người phải thi hành án không nhận được thông báo.
Vấn đề thứ tư: về xác minh điều kiện thi hành án
Về nội dung này, qua thanh tra, kiểm tra phát hiện có một số thiếu sót, sai phạm thường gặp sau đây:
- Một là, Chấp hành viên còn chậm thực hiện hoặc chưa đảm bảo thời hạn xác minh, đặc biệt là đối với các trường hợp thuộc diện chủ động thi hành án. Cụ thể:
+ Theo quy định tại Khoản 2, Điều 44 của Luật THADS 2008: “Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày chủ động ra quyết định thi hành án hoặc kể từ ngày nhận được yêu cầu xác minh của người được thi hành án, Chấp hành viên phải tiến hành việc xác minh; trường hợp thi hành quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời thì phải xác minh ngay”. Tuy nhiên, thực tế, qua thanh tra đối với một số cơ quan thi hành án dân sự trong năm 2010 phát hiện có một số trường hợp kể từ ngày ra quyết định đến ngày Chấp hành viên tiến hành xác minh điều kiện thi hành án là từ 04 đến 07 tháng, cá biệt có trường hợp sau 9 tháng, Chấp hành viên mới tiến hành xác minh điều kiện thi hành án.
+ Theo quy định tại Khoản 5, Điều 6, Nghị định số 58/2009/NĐ-CP cũng quy định: “Đối với việc thi hành án thuộc diện chủ động thi hành án mà người phải thi hành án không có điều kiện thi hành án thì ít nhất 6 tháng một lần Chấp hành viên phải thực hiện xác minh điều kiện thi hành án của đương sự. Trường hợp người phải thi hành án không có điều kiện thi hành án mà đang chấp hành hình phạt tù hoặc không xác định được địa chỉ, nơi cư trú mới thì thời hạn xác minh giữa các lần không được quá một năm”. Thực tế qua thanh tra phát hiện, có trường hợp biên bản xác minh thể hiện người phải thi hành án không có điều kiện thi hành án vì lý do hoàn cảnh kinh tế khó khăn nhưng sau 8-9 tháng Chấp hành viên mới tiến hành xác minh lại; có trường hợp Chấp hành viên xác minh lần cuối và được biết gia đình đương sự đã bán nhà chuyển đi đâu không rõ nhưng gần 02 năm sau (đến thời điểm thanh tra) Chấp hành viên không tiến hành xác minh lại; cá biệt có trường hợp qua xác minh thể hiện người phải thi hành án không có tài sản, vẫn tại địa chỉ theo bản án nhưng sau 19 tháng Chấp hành viên mới tiếp tục xác minh lại.
- Hai là, nội dung xác minh của Chấp hành viên cói khi còn chung chung chưa rõ ràng, chưa phản ánh được điều kiện thi hành án của đương sự và xác minh chưa đầy đủ điều kiện của những người phải thi hành án trong cùng một quyết định, cụ thể:
+ Việc xác minh còn chung chung, mang tính hình thức, ví dụ như: Biên bản xác minh chỉ ghi “đương sự có mặt tại nhà” nhưng không xác minh rõ đương sự có tài sản không, có nghề nghiệp không v.v; hoặc biên bản xác minh chỉ ghi: đương sự cư trú tại địa phương, nghề nghiệp nội trợ mà không phản ánh điều kiện kinh tế của đương sự;
+ Hồ sơ có nhiều người phải thi hành án nhưng Chấp hành viên chưa tiến hành xác minh điều kiện của tất cả những người phải thi hành án, đặc biệt là đối với án thuộc diện chủ động thi hành, ví dụ: có những hồ sơ có 03 người phải thi hành án nhưng Chấp hành viên chỉ xác minh 01 hoặc 02 trong số 03 người phải thi hành án đó.
- Ba là, khi xác minh trực tiếp, Chấp hành viên không xác minh cụ thể hiện trạng tài sản, điều kiện kinh tế mà chỉ căn cứ vào nội dung trình bày của đương sự hoặc xác nhận của Uỷ ban nhân dân cấp xã, không thông qua các cơ quan có chức năng đăng ký quyền sở hữu, sử dụng, đăng ký giao dịch bảo đảm để xác minh đối với tài sản phải đăng ký ở cơ quan các cơ quan nêu trên. Trong trường hợp mua bán, chuyển đổi, chuyển nhượng các tài sản thuộc diện phải đăng ký, chuyển quyền sở hữu, sử dụng và các bên mua, bán đã không thực hiện quy định này nhưng Chấp hành viên không xác minh, không căn cứ vào hợp đồng mua bán, chuyển đổi, chuyển nhượng hoặc tặng cho, không thông qua chủ sở hữu, chính quyền địa phương, cơ quan chức năng hoặc người làm chứng, như: xác nhận của người bán, của chính quyền địa phương, cơ quan chức năng về việc mua bán...do đó không xác định được điều kiện thi hành án.
- Bốn là, đối với người phải thi hành án là các cơ quan hoặc tổ chức Chấp hành viên đã bỏ mặc, không xác minh tài sản bằng việc trực tiếp xem xét tài sản, kiểm tra hệ thống sổ sách quản lý vốn, tài sản.v.v. và thông qua các cơ quan khác như: cơ quan quản lý vốn, tài sản hoặc cơ quan đăng ký kinh doanh, đăng ký tài sản, ngân hàng, tổ chức tín dụng, cá nhân, tổ chức liên quan khác để xác minh điều kiện tài sản của các cơ quan, tổ chức này. Ví dụ: qua thanh tra xem xét 29 vụ việc thi hành án có giá trị kinh tế lớn tại cơ quan thi hành án thành phố HP cho thấy hầu như Chấp hành viên chỉ xác minh số dư trên tài khoản của doanh nghiệp phải thi hành án mà không xác minh tài sản khác của doanh nghiệp.
- Năm là, thậm chí Chấp hành viên đề nghị Thủ trưởng ra Quyết định hoãn thi hành án trước khi xác minh điều kiện thi hành án của đương sự, có trường hợp hồ sơ thể hiện sau 01 năm ra quyết định hoãn thi hành án theo đề nghị của Chấp hành viên thì Chấp hành viên mới tiến hành xá minh lần đầu; cá biệt cso trường hợp sau gần 04 năm ra quyết định hoãn thi hành án theo đề nghị của Chấp hành viên, Chấp hành viên mới tiếp tục tiến hành xá minh lại điều kiện thi hành án của người phải thi hành án.
Vấn đề thứ năm: về ủy thác thi hành án
Tình trạng "mất án" có thể xảy ra ở khâu này mà nguyên nhân là do cơ quan thi hành án chưa thực hiện đầy đủ các thủ tục uỷ thác; hoặc lợi dụng vào việc uỷ thác cho cơ quan khác thi hành cán bộ thi hành án cố tình làm sai lạc nội dung vụ việc để phục vụ động cơ cá nhân. Cơ quan thi hành án thường có những vi phạm, thể hiện:
- Khi có quyết định ủy thác, không lưu Phiếu báo nhận ủy thác của cơ quan nhận uỷ thác vào hồ sơ thi hành án mà thay vào đó là giấy báo phát biêu phẩm của bưu điện. Ví dụ: Qua thanh tra tại tỉnh KT, phát hiện 8 hồ sơ ủy thác/tổng số 74 vụ việc còn thiếu Phiếu báo nhận ủy thác hoặc năm 2004, qua kiểm tra tại Phòng THA thành phố H, phát hiện có 407 hồ sơ thi hành án thiếu các phiếu thể hiện nơi được uỷ thác đã nhận được Quyết định uỷ thác của Phòng Thi hành án thành phố H. Đoàn Thanh tra đã trực tiếp đi xác minh, có công văn đề nghị nơi nhận uỷ thác trả lời và yêu cầu các Chấp hành viên giải trình, kết quả cho thấy cơ quan thi hành án được uỷ thác đã nhận được 392 hồ sơ, quyết định uỷ thác, còn lại 15 hồ sơ uỷ thác cho đến cho đến thời điểm đó chưa nhận được. Nguyên nhân các hồ sơ lưu trữ thiếu phiếu gửi của nơi nhận uỷ thác bởi các nguyên nhân sau:
+ Các Chấp hành viên đã nhận được phiếu báo nhận uỷ thác nhưng không cập nhật thường xuyên lưu vào hồ sơ, khi Đoàn Thanh tra yêu cầu giải trình thì mới xuất trình và đưa vào hồ sơ lưu trữ.
+ Nơi được uỷ thác nhận được hồ sơ uỷ thác nhưng không cập nhật vào sổ nhận, theo dõi hồ sơ uỷ thác. Điều này dẫn đến số liệu báo cáo thiếu chính xác.
- Uỷ thác "khống", tức là có làm thủ tục uỷ thác nhưng không tiến hành uỷ thác.
- Không ra quyết định thu hồi quyết định thi hành án trước khi uỷ thác trong trường hợp vụ việc đã ra quyết định thi hành án.
- Có ký nhận uỷ thác nhưng không ra ngay quyết định thi hành án.
- Khi tiến hành làm thủ tục uỷ thác, Chấp hành viên tự động làm mất trách nhiệm liên đới của những người phải thi hành án, tự động chia kỷ phần cho người thi hành án phải liên đới chịu trách nhiệm mà bản án, quyết định của toà án không chia theo kỷ phần hoặc phân chia lại kỷ phần khi đã thi hành được một phần trách nhiệm.
- Uỷ thác sai lệch địa chỉ, số liệu, nội dung bản án, quyết định của toà án vì động cơ cá nhân hoặc ủy thác thiếu các khoản phải thi hành, ví dụ: Qua thanh tra tại cơ quan thi hành án Thành phố H phát hiện Có một số hồ sơ quyết định uỷ thác thi hành án ghi thiếu các khoản phải thi hành như: tiêu huỷ tang vật là 7,458 gam hêrôin , hay số phạt tiền xung công quỹ nhà nước 5.000.000 đồng...
Chỉ có thanh tra, kiểm tra thường xuyên mới phát hiện ra những sai phạm trong việc uỷ thác thi hành án, vì uỷ thác là một khâu nghiệp vụ liên quan đến hai (hoặc nhiều) cơ quan thi hành án ở các địa phương khác nhau, bản thân thủ trưởng cơ quan thi hành án rất khó kiểm tra, quản lý.
Vấn đề thứ sáu: về cưỡng chế thi hành án
Cưỡng chế thi hành án dân sự là biện pháp cưỡng bức bắt buộc của cơ quan thi hành án do Chấp hành viên quyết định theo thẩm quyền quy định nhằm buộc đương sự (người phải thi hành án) phải thực hiện những hành vi hoặc nghĩa vụ về tài sản theo bản án, quyết định của Tòa án, được áp dụng trong trường hợp người phải thi hành án có điều kiện thi hành án mà không tự nguyện thi hành trong thời hạn do Chấp hành viên ấn định, hoặc trong trường hợp cần ngăn chặn người phải thi hành án tầu tán, hủy hoại tài sản. Cưỡng chế thi hành án dân sự đây là một biện pháp nghiêm khắc được Chấp hành viên áp dụng trong quá trình tổ chức thi hành án, thể hiện việc Cơ quan thi hành án sử dụng quyền lực nhà nước để buộc người phải thi hành án thi hành nghĩa vụ mà bản án, quyết định đã tuyên. Do đó, Pháp luật về THADS, nay là Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (Điều 9, Điều 46 và Chương V, từ Điều 66 đến Điều 121) và Nghị định số 58/2009/NĐ-CP (từ Điều 8 đến Điều 17) quy định rất chặt chẽ về cưỡng chế trong thi hành án dân sự. Tuy vậy, trên thực tế, khi tiến hành cưỡng chế thi hành án nảy sinh rất nhiều tình huống phức tạp mà cơ quan thi hành án phải xử lý. Vì vậy, khi thanh tra xem xét việc cưỡng chế thi hành án, trước hết phải xem xét các điều kiện để áp dụng cưỡng chế, sau đó là việc lựa chọn biện pháp cưỡng chế và toàn bộ quá trình tổ chức việc cưỡng chế; đặc biệt chú ý việc xử lý các tình huống nảy sinh khi cưỡng chế thi hành án. Trong quá trình thi hành án, cơ quan thi hành án thường mắc các các sai sót sau:
- Cơ quan thi hành án không muốn áp dụng các biện pháp cưỡng chế, vin vào các lý do rất chung chung như: giữ ổn định tình hình chính trị địa phương, vì lý do bản án tuyên không được sự đồng tình, ủng hộ của cấp ủy, chính quyền và nhân dân địa phương hoặc không để xảy ra những việc đáng tiếc khi sắp đến một lễ, hội lớn nào đó…
- Cơ quan thi hành án còn lúng túng trong việc lựa chọn áp dụng các biện pháp.
- Chậm áp dụng biện pháp cưỡng chế thi hành án dẫn đến hậu quả người phải thi hành án tẩu tán tài sản hoặc có các thủ đoạn đối phó, người được thi hành khiếu, kiện Chấp hành viên, cơ quan thi hành án.
- Kê biên loại tài sản không được kê biên.
- Kê biên nhầm tài sản.
- Khi kê biên tài sản không làm đủ các thủ tục khi không có mặt chủ sở hữu hoặc người nhà đã thành niên của chủ sở hữu, người láng giềng của người có tài sản bị kê biên.
- Chưa phân biệt được việc kê biên tài sản thuộc sở hữu chung theo phần và kê biên tài sản thuộc sở hữu chung hợp nhất khi cưỡng chế kê biên tài sản chung của người phải thi hành án với người khác để thanh toán nghĩa vụ cho người phải thi hành án.
- Không xem xét giải quyết những vướng mắc có liên quan đến tài sản sẽ kê biên, để sau khi kê biên tiến hành các thủ tục tiếp theo phát sinh khiếu nại khó giải quyết.
- Không giao tài sản đã kê biên cho người được thi hành án, người phải thi hành án hoặc người đang quản lý, sử dụng bảo quản mà lại giao cho cơ quan Công an, Uỷ ban nhân dân địa phương hoặc niêm phong lại khi đang còn tiến hành các thủ tục tiếp theo.
- Chậm đưa tài sản đã kê biên ra bán đấu giá.
- Không thành lập Hội đồng định giá trong trường hợp các bên đương sự không thoả thuận được về giá. Hội đồng định giá không đủ thành phần, hoặc thành phần không đúng thẩm quyền.
- Khi định giá tài sản có tính năng kỹ thuật phức tạp không thành lập Hội đồng hoặc có thành lập Hội đồng nhưng không đúng, không đủ thành phần.
- Trường hợp kê biên bán đấu giá toàn bộ nhà ở của người phải thi hành án, buộc họ và thân nhân phải ra khỏi nhà trong khi họ không còn chỗ ở nào khác mà không có giải pháp thích hợp.
- Chậm xử lý tài sản gửi giữ, ảnh hưởng đến quyền lợi của chủ tài sản, quyền lợi của người cho thuê kho…
- Chậm giao tài sản cho người mua được tài sản qua đấu giá.
- Việc tổ chức cưỡng chế chưa có kế hoạch chu đáo đầy đủ, không dự kiến hết các tình huống để có phương án đối phó, khi tình huống xảy ra thì xử lý lúng túng, có khi cưỡng chế không thành, gây dư luận xấu, tốn kém kinh phí và lực lượng; ngược lại, có khi sử dụng lực lượng quá lớn, chi phí quá tốn kém cho việc cưỡng chế một vụ việc đơn giản, giá trị tài sản ít.
- Không hướng dẫn cho những người có tranh chấp về tài sản kê biên quyền được khởi kiện ra toà án giải quyết.
- Đặc biệt, khi cưỡng chế trả nhà, việc lập biên bản thống kê tài sản của người phải thi hành án để di chuyển đến kho trông giữ đã có nhiều sai phạm, khuất tất, mờ ám gây cho người có tài sản nghi ngờ, khiếu kiện bị thất thoát tài sản. Ví dụ, khi lập biên bản thực hiện cưỡng chế trả nhà và thống kê tài sản của người phải thi hành án để đưa đến kho trong giữ đã có nhiều vấn đề sai phạm như sau: Số lượng tài sản ghi trong Biên bản bao gồm 31 loại tài sản, nhưng cuối Biên bản không ghi chốt lại có tổng số bao nhiêu loại tài sản bị cưỡng chế; không ghi cụ thể Biên bản gồm bao nhiêu trang; các thành phần tham gia không ký giáp lai vào từng trang; không có đại diện Viện Kiểm sát ký vào Biên bản; người có mặt chứng kiến là ông Tạ Khắc H - Phó Trưởng Công an phường lại không ký vào Biên bản nhưng ông L - Phó Trưởng Công an phường không chứng kiến lại ký vào Biên bản; phần tài sản toàn bộ máy móc bị gạch đi nhưng không có chữ ký xác nhận, không có dấu giáp lai, hơn nữa ông K xác nhận khi ông K ký vào Biên bản thì chưa có phần gạch xoá này; Đội trưởng Nguyễn T, CHV Trương H có tên trong Biên bản nhưng không ký vào Biên bản; Biên bản không thống nhất, có nhiều vấn đề nghi vấn: phần nội dung ở các tờ đầu đều ghi ở 2 mặt nhưng riêng 2 tờ rời cuối cùng chỉ ký ở 1 trang, người được thi hành án không có tên trong Biên bản lại ký vào Biên bản; Hội đồng thi hành án chỉ có 2 trên 5 người ký vào Biên bản; Biên bản được đánh số trang từ 1 đến 4 nhưng đến trang thứ 5, 6 lại không được đánh số trang; không gạch chéo phần còn trống... Tất cả các vấn đề mâu thuẫn nêu trên CHV đều không lý giải được và cho rằng tại trình độ, nhận thức lúc đó còn thấp. Trong khi đó, theo Biên bản bàn giao tài sản gửi vào kho nhà bà L thì số lượng tài sản gửi vào kho lại nhiều hơn số lượng tài sản lấy đi từ nhà ông T là 23 loại tài sản khác nhau. Những vấn đề mâu thuẫn này đã làm cho ông K - Trưởng phòng Tư pháp quận B và nhiều người tham gia đã nghi ngờ Biên bản mình đã ký 7 năm về trước đã bị làm sai lệch. Việc lập hồ sơ quản lý tài sản của ông T là thiếu trách nhiệm, có nhiều khuất tất, mờ ám và có dấu hiệu làm sai lệch hồ sơ.
Vấn đề thứ bảy: về thu, chi tiền thi hành án
Khi tiến hành thanh tra, kiểm tra việc thu, chi tiền thi hành án, cần xem xét việc sử dụng các mẫu biên lai, phiếu thu, phiếu chi các chứng từ, tài liệu lưu trong hồ sơ thi hành án có quy định và có phù hợp thực tế hay không; có phản ánh trung thực đầy đủ quá trình thi hành vụ việc không? Khi cần thiết phải đối chiếu với sổ sách, tài liệu, chứng từ của kế toán, thủ quỹ hay đối khớp với các hồ sơ, tài liệu khác. Các sai sót thường gặp trong thu, chi tiền thi hành án là:
- Khi thu tiền thi hành án, Chấp hành viên không dùng biên lai thu tiền thi hành án hoặc không dùng biên lai mà chỉ viết giấy biên nhận.
- Biên lai thu chưa phản ánh trung thực nội dung thi hành án.
- Thu bằng chuyển khoản hoặc chuyển từ tạm thu sang thu chính thức không thực hiện đầy đủ các thủ tục.
- Chấp hành viên thu tiền của người phải thi hành án không nộp vào quỹ mà giữ luôn số tiền đó để trả trực tiếp cho người được thi hành án nhưng vẫn có phiếu chi, có chữ ký của Thủ trưởng cơ quan thi hành án. Điều đó chứng tỏ Thủ trưởng cơ quan thi hành án không quản được thu (đầu vào) nhưng vẫn chi ra (đầu ra) là sai cơ bản về nguyên tắc quản lý tài chính.
-Trong Phiếu chi tiền thi hành án, người nhận tiền không đứng tên người ghi trong chứng từ, Chấp hành viên không tiến hành yêu cầu thủ tục uỷ quyền, hoặc thủ tục uỷ quyền không đầy đủ, thiếu chặt chẽ.
- Nội dung ghi trên chứng từ thu, chi không rõ ràng.
- Thu tiền của người phải thi hành án để quá lâu mới trả cho người được thi hành.
- Khi nộp tiền vào ngân sách Nhà nước chưa có đủ các Bản kê nộp ngân sách cho từng vụ do Chấp hành viên lập.
- Khi nộp tiền bằng tiền mặt không có Phiếu chi xuất quỹ.
- Chỉ lập Bảng kê các khoản nộp vào ngân sách là tiền thu sung công, tiền xử lý tang vật, tài sản… còn khoản án phí, tiền phạt thì gộp chung thành một khoản cho cả một lần nộp ngân sách. Khoản tiền này có tháng tới hàng chục triệu đồng, rất khó xác định thuộc những vụ nào khi thanh tra, kiểm tra.
- Việc thu, chi tiền cưỡng chế thi hành án thường thiếu nhiều thủ tục như: Dự trù kinh phí, phê duyệt của Thủ trưởng, biên lai thu tiền của đương sự, danh sách những người nhận tiền… Các chứng từ, biên lai, phiếu thu, phiếu chi, bảng kê tiền nộp ngân sách… không được lưu giữ đầy đủ vào hồ sơ thi hành án.
- Các chứng từ thu, chi không được lưu đầy đủ trong hồ sơ thi hành án, mà chủ yếu lưu ở bộ phận kế toán, thủ quỹ.
- Không sao (phô tô) các bản kê nộp ngân sách để lưu vào từng hồ sơ các vụ có các khoản nộp ngân sách. Vì vậy, hồ sơ thi hành án không thể hiện toàn bộ quá trình thi hành án.
- Qua kiểm quỹ, số tiền mặt có trong quỹ ít hơn nhiều số tiền thể hiện trên các chứng từ, sổ sách. Điều này chứng tỏ có sự lợi dụng tiền thi hành án vào các mục đích khác như cho vay mượn, xâm tiêu, sử dụng vào những việc khác
Vấn đề thứ tám: về giao nhận, bảo quản và xử lý tang vật, tài sản
Điều kiện đảm bảo cho việc giao nhận, bảo quản và xử lý tang vật, tài sản rất khác nhau. Rất ít nơi cả 4 cơ quan: Điều tra, Viện Kiểm sát, Toà án, Thi hành án có đủ kho tang vật để đảm bảo thực hiện đầy đủ, thống nhất các quy định của pháp luật. Có nghịch lý thực tế là: Nơi có nhiều tang vật, tài sản thì số lượng và diện tích kho rất hạn chế (như thành phố Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh) ngược lại nơi có ít tang vật, tài sản thì kho tàng đầy đủ, rộng rãi. Chính vì vậy, cách xử lý của từng địa phương cũng khác nhau, vừa phải tuân thủ các quy định chung đồng thời phải căn cứ vào điều kiện thực tế và các quy định, quy ước của các ngành liên quan ở địa phương. Thanh tra việc giao nhận, bảo quản, xử lý tang vật tài sản là việc làm khó khăn, vất vả, phức tạp; yêu cầu phải thận trọng, tỷ mỷ đối chiếu, rà soát để phát hiện, tổng hợp nhận xét, kết luận được chính xác tình hình. Các cơ quan thi hành án thường có những sai sót sau:
Thứ nhất, giao nhận tang vật, tài sản:
- Khi bàn giao tang vật không đồng thời với việc chuyển giao bản án, quyết định của Toà án,
- Khi giao nhận tang vật, tài sản thường không đủ các thành phần.
- Cơ quan thi hành án thường lúng túng trong việc mời cơ quan chuyên môn tham gia, như: Mời ai? Cơ quan nào? Chi phí cho họ ra sao? Vì chưa có hướng dẫn cụ thể, chi tiết nên việc thực hiện cũng không thống nhất. Bên cạnh đó có tình trạng là cơ quan Thi hành án mời nhưng các cơ quan không cử hoặc cử người không đủ chức danh tham gia.
- Việc bàn giao tài sản có niêm phong thường không trưng cầu giám định mà chỉ xác nhận niêm phong không bị xâm phạm là tiến hành giao nhận.
- Khi lập Biên bản giao nhận tang vật, tài sản thường có nhiều thiếu sót, dẫn đến việc nghi ngờ, khiếu kiện của người có tài sản.
Thứ hai, bảo quản tang vật, tài sản:
- Thủ kho không tiến hành các thủ tục nhập kho các tang vật, tài sản theo quy định
- Thủ kho tự ý đưa vào kho và xuất ra khỏi kho tang vật, tài sản mà cơ quan Điều tra, Viện Kiểm sát chuyển sang trước khi có bản án, quyết định của Toà án để đảm bảo thi hành án khi chưa có ý kiến của Thủ trưởng cơ quan thi hành án. Những tài sản loại này thường có giá trị lớn.
- Thủ kho không lập Sổ theo dõi tang vật, tài sản, không thực hiện chế độ kiểm kê tang vật, lập báo cáo thống kê không đúng số liệu thực tế.
- Cách sắp xếp tang vật, tài sản trong kho thiếu khoa học. Tài sản gửi giữ nơi khác không hợp đồng đầy đủ, không kiểm tra thường xuyên để tài sản xuống cấp, hư hỏng, thiếu hụt, mất mát.
- Vẫn còn tình trạng tráo đổi, sử dụng trái phép tang vật, tài sản, nhất là đối với các loại tang vật như: Xe máy, Video, máy ảnh, quạt điện…dưới hình thức "mượn" để dùng tại cơ quan hoặc đưa về nhà riêng.
- Không thực hiện đúng quy định về niêm phong và mở niêm phong dẫn đến việc người có tài sản nghi ngờ, khiếu kiện gay gắt.
Thứ ba, xử lý tang vật, tài sản:
- Chậm xử lý, để tồn đọng nhiều.
- Khi xử lý tang vật, tài sản thuộc diện phải tiêu huỷ, tang vật mục nát, hư hỏng, không thành lập Hội đồng hoặc Hội đồng không đủ thành phần.
- Có trường hợp còn "huỷ khống" tang vật , tức là tang vật còn nguyên trong kho nhưng trong hồ sơ đã đầy đủ thủ tục huỷ tang vật.
- Việc huỷ tang vật là chất ma tuý hiện nay vẫn chưa có hướng dẫn thống nhất, mỗi địa phương tuỳ thuộc vào điều kiện thực tế mà tiến hành mỗi cách: có nơi tiến hành huỷ tang vật là chất ma tuý ngay sau khi tuyên bản án sơ thẩm, tại trụ sở Toà án trước sự chứng kiến của các cơ quan liên quan và nhân dân tham dự phiên toàn, có nơi việc quản lý tang vật là chất ma tuý do cơ quan điều tra thu giữ ban đầu đảm nhiệm sau khi có quyết định tiêu huỷ của cơ quan thi hành án thì việc tiêu huỷ được tổ chức tại cơ quan điều tra đã thu giữ chất ma tuý…
- Việc xử lý tang vật là nhà ở bị tịch thu xung công quỹ nói chung còn rất chậm, có biểu hiện chần chừ, ngại va chạm.
- Xử lý tang vật chỉ do thủ trưởng cơ quan thi hành án và một bộ phận chuyên môn tiến hành, không giao cho Chấp hành viên và cũng không được thể hiện ở hồ sơ thi hành án.
Vấn đề thứ chín: vềc phân loại án
Việc phân loại án tuỳ thuộc vào công tác điều tra, xác minh khả năng thi hành án và việc áp dụng các quy định của pháp luật để ra các quyết định hoãn, tạm đình chỉ thi hành án, xác định án có điều kiện thi hành hoặc không có điều kiện thi hành
- Thường có sự nhầm lẫn giữa việc thi hành án trả dần với việc chưa có điều kiện thi hành, thi hành chậm;
- Đối với những vụ việc thuộc diện chủ động ra quyết định thi hành án thu tiền, tài sản cho nhà nước, người phải thi hành án không tự nguyện thi hành, cơ quan thi hành án thường không tích cực tổ chức xác minh điều kiện thi hành án mà xếp vào diện án tồn đọng, theo dõi.
- Chấp hành viên không chủ động xác minh tài sản của đương sự đối với các hồ sơ trước đó đã xác minh chưa có khả năng thi hành, do đó khi người phải thi hành án có điều kiện thi hành vẫn coi hồ sơ đó chưa có điều kiện thi hành.
Trong quy định về thi hành án dân sự không ấn định thời gian hoàn thành một vụ việc thi hành án. Trên thực tế một quy định như vậy là rất khó khăn. Có nhiều trường hợp hồ sơ thi hành án có điều kiện nhưng chậm thi hành do rất nhiều nguyên nhân. Về khách quan: Do những thiếu sót của các cơ quan hữu quan, như việc không kịp thời giải thích bản án khi cơ quan thi hành án yêu cầu của Toà án, việc phối kết hợp giữa các cơ quan liên quan ở địa phương thiếu chặt chẽ trong việc tổ chức điều tra, xác minh, cưỡng chế thi hành án…, hoặc có một số quy định của pháp luật liên quan thiếu đồng bộ, không thống nhất. Điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội ở địa phương cũng là những yếu tố ảnh hưởng rất nhiều đến thi hành án. Tuy nhiên, các nguyên nhân chủ quan vẫn là chủ yếu làm cho các hồ sơ thi hành án có điều kiện nhưng chậm thi hành. Biểu hiện cụ thể của tình trạng đó là: Người phải thi hành án có điều kiện thi hành nhưng Chấp hành viên không tích cực, không có biện pháp kịp thời; việc xác minh điều kiện thi hành án chưa đầy đủ chặt chẽ; người phải thi hành án có tài sản để thi hành nhưng Chấp hành viên không áp dụng hoặc chậm áp dụng biện pháp cưỡng chế; việc xử lý các quá trình thi hành án không phù hợp với quy định của pháp luật dẫn đến đương sự khiếu kiện, hoặc Viện Kiểm sát kháng nghị ảnh hưởng đến tiến độ thi hành án; chậm tiến hành các thủ tục xử lý tài sản mà Toà án tuyên tịch thu sung công, không kịp thời thu hồi tiền bán tài sản đấu giá để thanh toán cho người được thi hành án; chậm xử lý các khoản tiền đã thu được hoặc xử lý không đúng pháp luật; công tác phối hợp giữa cơ quan thi hành án với chính quyền địa phương và các cơ quan liên quan chưa được chú trọng, thiếu chặt chẽ…
Trên đây một số vấn đề cơ bản về thanh tra, kiểm tra và một số nhóm sai phạm, thiếu sót thường gặp được rút ra trong quá trình thanh tra, kiểm tra về thi hành án dân sự, chúng tôi xin chia sẻ để các bạn cùng tham khảo và góp ý với hy vọng góp phần nâng cao hiệu quả công tác thanh tra, kiểm tra về THADS nói riêng, công tác THADS nói chung.
Nguyễn Thắng Lợi