Các giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả tổ chức thi hành pháp luật thi hành án hành chính ở Việt Nam

Những văn bản pháp luật kể trên đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác thi hành án hành chính ở nước ta trong những năm qua. Tuy nhiên, sau nhiều năm thực hiện, công tác thi hành án hành chính hiện nay vẫn còn nhiều tồn tại, hạn chế, khó khăn, vướng mắc dẫn đến hiệu lực, hiệu quả chưa cao; chưa tạo được niềm tin trong nhân dân về tính nghiêm minh của pháp luật đối với việc thi hành các bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính.
Chủ trương xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung và pháp luật về thi hành án hành chính ở Việt Nam nói riêng của Đảng ta đã định hướng cho nhiều đề tài nghiên cứu khoa học; nhiều cuộc khảo sát, trao đổi thảo luận trong các cơ quan Nhà nước, cũng như giới chuyên gia về việc cần tiếp tục nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung các Luật hiện hành hoặc có một Luật thi hành án hành chính riêng bên cạnh Luật TTHC để tạo cơ sở pháp lý đầy đủ, đồng bộ với các Luật khác, nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả cho công tác thi hành án hành chính trên thực tế. Trên cơ sở chủ trương, định hướng lớn của Đảng, Nhà nước ta và trong bối cảnh, tình hình nghiên cứu nêu trên; cũng như xuất phát từ yêu cầu của thực tiễn, chúng tôi xây dựng chuyên đề “Các giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả tổ chức thi hành pháp luật thi hành án hành chính ở Việt Nam” nhằm đưa ra những đề xuất, gợi mở thêm về vấn đề này, làm căn cứ để các cấp có thẩm quyền xem xét, quyết định.

I. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT THI HÀNH ÁN HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM
Để có cơ sở đề xuất những giải pháp hoàn thiện pháp luật thi hành án hành chính ở Việt Nam, chúng tôi đã nghiên cứu và xuất phát từ những vấn đề mang tính lý luận chung như: Khái niệm, đặc thù về thi hành án hành chính; bối cảnh hoàn thiện pháp luật về thi hành án hành chính ở Việt Nam; định hướng, quan điểm chung hoàn thiện pháp luật về thi hành án hành chính ở Việt Nam...
1. Khái niệm về thi hành án hành chính
Để điều chỉnh hoạt động tố tụng hành chính và thi hành án hành chính ở Việt Nam, Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã thông qua, ban hành ba văn bản pháp lý quan trọng, đầu tiên là Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính vào năm 1996, tiếp đó là Luật Tố tụng hành chính năm 2010 và hiện nay là Luật Tố tụng hành chính năm 2015. Các văn bản này ngoài việc quy định cụ thể về trình tự, thủ tục giải quyết các vụ án hành chính còn có những quy định điều chỉnh hoạt động thi hành án hành chính. Tuy nhiên, cả ba văn bản này đều không định nghĩa, giải thích về khái niệm thi hành án hành chính. Hiện nay, Nghị định số 71/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 của Chính phủ quy định thời hạn, trình tự, thủ tục thi hành án hành chính và xử lý trách nhiệm đối với người không thi hành bản án, quyết định của Tòa án có quy định giải thích: “Thi hành án hành chính là việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính được thi hành quy định tại Điều 309 Luật Tố tụng hành chính, trừ quyết định về phần tài sản trong bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính”.

2. Đặc thù của thi hành án hành chính
Thi hành án hành chính là một dạng thi hành án cụ thể, do đó, nó mang đầy đủ đặc điểm của thi hành án nói chung, đó là hoạt động diễn ra sau quá trình xét xử, giải quyết của Tòa án; bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật là cơ sở để tiến hành các hoạt động thi hành án và nó là hoạt động mang tính hành chính - tư pháp... Tuy nhiên, xuất phát từ đặc thù quan hệ tranh chấp trong vụ án hành chính là quan hệ giữa một bên là cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức và người được Nhà nước giao quyền thực thi công vụ với một bên là tổ chức, cá nhân, công dân chịu sự tác động của quyết định hành chính, hành vi hành chính do cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, người được Nhà nước giao quyền thực thi công vụ ban hành/thực hiện, vì vậy, việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính có những đặc thù riêng so với các hoạt động thi hành án khác (những đặc thù này của thi hành án hành chính được đúc rút từ hoạt động theo dõi, quản lý nhà nước về thi hành án hành chính), cụ thể:
Một là, một bên trong quan hệ thi hành án hành chính luôn là chủ thể mang quyền lực nhà nước trong mối quan hệ với bên còn lại là các tổ chức, cá nhân, công dân. Đặc thù này xuất phát từ tranh chấp trong vụ án hành chính là sự không đồng tình của tổ chức, cá nhân, công dân đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức và người được Nhà nước giao quyền thực thi công vụ. Quá trình giải quyết vụ việc, Tòa án có thẩm quyền xem xét về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện[1]. Trường hợp quyết định hành chính, hành vi hành chính được cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, người được Nhà nước giao quyền thực thi công vụ ban hành/thực hiện trái pháp luật, Tòa án sẽ tuyên hủy quyết định hành chính trái pháp luật hoặc tuyên trái pháp luật đối với hành vi hành chính, đồng thời buộc chủ thể đã ban hành/thực hiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật phải thực hiện hoặc không được thực hiện một công việc nhất định (thường là ban hành quyết định hành chính mới theo đúng quy định của pháp luật) nhằm khôi phục, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, công dân. Trong quan hệ thi hành án hành chính này, bên phải thi hành án là chủ thể mang quyền lực nhà nước. Đặc thù này cho thấy, suy cho đến cùng quan hệ thi hành án hành chính vẫn là một quan hệ quản lý hành chính nhà nước và vì vậy nó tồn tại sự bất bình đẳng trên thực tế giữa người phải thi hành án và người được thi hành án. Theo đó, bên phải thi hành án là bên mang quyền lực nhà nước thường có xu hướng gây khó khăn cho bên được thi hành án, thậm chí vi phạm, không chấp hành, chấp hành không nghiêm, không kịp thời các phán quyết của Tòa án.
Hai là, đối tượng của thi hành án hành chính có khác biệt so với thi hành án dân sự, thi hành án hình sự. Trong thi hành án dân sự, đối tượng của thi hành án là các quyết định dân sự (theo nghĩa rộng) mang tính chất tài sản và nhân thân. Trong thi hành án hình sự, đối tượng của thi hành án là hình phạt và các biện pháp tư pháp khác. Trong khi đó, đối tượng của thi hành án hành chính là các quyết định hành chính, hành vi hành chính do cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức, người được Nhà nước giao quyền thực thi công vụ ban hành/thực hiện. Quá trình thi hành án hành chính thực chất là quá trình các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức phải thực thi một hoạt động công vụ cụ thể theo phán quyết của Tòa án (thường là ban hành một quyết định hành chính mới), phù hợp với các quy định của pháp luật nhằm bảo vệ, khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, công dân là bên được thi hành án. Do pháp luật quản lý hành chính nhà nước phân cấp rõ thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước và phán quyết của Tòa án cũng phải trên cơ sở các quy định phân cấp thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước, vì vậy, hành vi thi hành án hành chính là hành vi không thể thay thế, có nghĩa là đích thân người phải thi hành án mới có thẩm quyền thực hiện. Đặc thù này lý giải vì sao cơ chế thi hành án hành chính theo pháp luật hiện hành là cơ chế “tự thi hành”.
Ba là, cơ chế thi hành án hành chính chưa tạo ra tính “bắt buộc” đối với người phải thi hành án: Nếu như thi hành án dân sự, thi hành án hình sự, pháp luật quy định cơ chế một chủ thể thứ ba (cơ quan thi hành án hình sự, cơ quan thi hành án dân sự) được Nhà nước giao trách nhiệm tổ chức thi hành bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực thi hành, thì thi hành án hành chính được thực hiện theo cơ chế “tự thi hành” của người phải thi hành án. Theo đó, người phải thi hành án có trách nhiệm (tự mình) nghiêm chỉnh chấp hành các nghĩa vụ theo bản án, quyết định của Tòa án.
Hiện nay, pháp luật thi hành án hành chính hiện hành cũng đã quy định những cơ chế tác động của chủ thể thứ ba đối với quá trình thi hành án hành chính của bên phải thi hành án, như: Cơ chế Tòa án đã xét xử sơ thẩm vụ án hành chính ra quyết định buộc thi hành án hành chính trong trường hợp người phải thi hành án vi phạm nghĩa vụ tự nguyện thi hành án; cơ chế cơ quan thi hành án dân sự theo dõi việc thi hành án hành chính của bên phải thi hành án; cơ chế Viện kiểm sát nhân dân kiểm sát việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính; cơ chế thủ trưởng trực tiếp, thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người phải thi hành án có trách nhiệm chỉ đạo, đôn đốc người phải thi hành án chấp hành án và xử lý trách nhiệm đối với tổ chức, cá nhân thuộc thẩm quyền quản lý có hành vi chậm thi hành án, không chấp hành hoặc chấp hành không đúng bản án, quyết định của Tòa án. Song những cơ chế tác động này chỉ dừng lại ở việc tạo “sức ép” để bên phải thi hành án nghiêm chỉnh thi hành bản án, quyết định của Tòa án mà không có ý nghĩa “bắt buộc” người phải thi hành án thực hiện nghiêm phán quyết của Tòa án như trong lĩnh vực thi hành án hình sự, thi hành án hành chính.
Bốn là, thi hành án hành chính có tính phức tạp đặc biệt: Thi hành án nói chung là hoạt động phức tạp, song hoạt động thi hành án hành chính có tính phức tạp đặc biệt hơn so với hoạt động thi hành án hình sự và thi hành án dân sự. Điều này xuất phát từ tính chất phức tạp của hoạt động quản lý hành chính nhà nước, nó không chỉ đa dạng trên các lĩnh vực của đời sống xã hội mà còn phức tạp ở nội dung các vấn đề cần giải quyết trong vụ việc tranh chấp. Thực tế theo dõi công tác thi hành án hành chính trên phạm vi cả nước cho thấy, trên 90% các bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính phải thi hành thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai, đây là lĩnh vực hết sức phức tạp, thường các vụ việc đã kéo dài rất nhiều năm, qua nhiều cấp, nhiều ngành giải quyết. Việc thi hành một bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính trong lĩnh vực này còn có thể gây tác động dây truyền làm phát sinh nhiều các vụ án hành chính tương tự khác (liên quan đến các quyết định thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư bị khởi kiện trong các dự án Nhà nước thu hồi đất). Đặc thù này đòi hỏi để nâng cao hiệu quả thi hành án hành chính, ngoài việc nghiên cứu hoàn thiện cơ chế thi hành án hành chính thì việc nghiên cứu, hoàn thiện pháp luật quản lý nhà nước trên các lĩnh vực, nhất là lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai là hết sức cần thiết.

3. Bối cảnh hoàn thiện pháp luật về thi hành án hành chính ở Việt Nam
a) Trong những năm vừa qua, thực hiện Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996, Luật Tố tụng hành chính năm 2010 và hiện nay là Luật Tố tụng hành chính năm 2015, số lượng các bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính phải thi hành ngày càng gia tăng qua các năm. Trong bối cảnh đó cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước là bên phải thi hành án nhìn chung đã quan tâm, chấp hành nghiêm các phán quyết của Tòa án, thể hiện ở số bản án hành chính thi hành xong nhìn chung năm sau cao hơn năm trước[2], qua đó trực tiếp khôi phục, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, công dân, nâng cao hiệu quả quản lý hành chính nhà nước về ngành, lĩnh vực phát sinh tranh chấp, bảo đảm tính nghiêm minh của pháp luật và hạn chế tác động tiêu cực đến uy tín của cơ quan nhà nước.
b) Bên cạnh kết quả đạt được, công tác thi hành án hành chính thời gian qua vẫn còn không ít tồn tại, hạn chế, ảnh hưởng đến uy tín của bộ máy hành chính nhà nước. Mặc dù số lượng các bản án hành chính thi hành xong cơ bản tăng qua các năm, song tỷ lệ bản án thi hành xong trên tổng số phải thi hành lại có chiều hướng giảm dần và đặc biệt đạt tỷ lệ thấp dưới 50% vào những năm 2018, 2019. Trong khi đó số bản án, quyết định chưa thi hành xong chuyển sang năm sau không ngừng gia tăng[3]. Nhiều trường hợp Tòa án đã xét xử vụ sơ thẩm vụ việc phải ra quyết định buộc thi hành án hành chính đối với cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước do vi phạm nghĩa vụ tự nguyện thi hành án[4]; trong số các bản án chưa thi hành xong, không ít bản án đã tồn đọng, kéo dài trong nhiều năm vẫn chưa được các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước thi hành dứt điểm[5], gây bức xúc, khiếu kiện kéo dài trong nhân dân. Một số cơ quan, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước là bên phải thi hành án chưa thực sự nghiêm túc, gương mẫu trong việc thi hành án hành chính; thủ trưởng cơ quan cấp trên trực tiếp của cơ quan, người phải thi hành án chưa quyết liệt trong việc đôn đốc, kiểm tra cũng như xử lý trách nhiệm đối với người phải thi hành án thuộc thẩm quyền quản lý. Để xảy ra tình trạng tồn đọng án hành chính không chỉ ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, công dân mà còn ảnh hưởng đến tính nghiêm minh của pháp luật, làm giảm sút lòng tin của người dân đối với bộ máy công quyền, tác động tiêu cực đến uy tín của cơ quan nhà nước trong việc tuân thủ pháp luật.
c) Kinh tế - xã hội ngày càng phát triển, nhiều dự án quốc gia, công trình trọng điểm được tập trung triển khai thực hiện, đi liền với đó là việc Nhà nước phải quy hoạch, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư – tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất. Hệ quả tất yếu là nguy cơ  đối mặt với khiếu nại, tố cáo, khởi kiện hành chính ngày càng gia tăng của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước và dự báo số lượng bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính cũng theo đó mà tăng lên, đặt ra yêu cầu xây dựng và hoàn thiện thể chế về thi hành án hành chính bảo đảm tổ chức thi hành có hiệu quả các bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính đã có hiệu lực pháp luật.
d) Trong thời gian qua, Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ dành nhiều sự quan tâm đối với công tác thi hành án hành chính, với những chỉ đạo, điều hành cụ thể. Nghị quyết số 55/2017/QH14 ngày 24/11/2017  về hoạt động chất vấn tại kỳ họp thứ 4 Quốc hội khóa XIV, Quốc hội đã giao Chính phủ: “chỉ đạo Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân có liên quan thực hiện đúng quy định tại Điều 60 của Luật Tố tụng hành chính, chấm dứt việc không chấp hành các bản án, quyết định hành chính đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án, báo cáo kết quả việc thi hành án hành chính tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XIV”; Chính phủ hàng năm tại Nghị quyết về nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu thực hiện Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách nhà nước đều xác định thi hành án đạt chỉ tiêu trong đó có thi hành dứt điểm các bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính là một trong những nhiệm vụ, giải pháp để thực hiện Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; Thủ tướng Chính phủ ban hành riêng một Chỉ thị về tăng cường công tác chấp hành pháp luật tố tụng hành chính và thi hành án hành chính[6].
đ) Việc thực thi Hiến pháp năm 2013 với việc xác định: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân”[7] cùng với đó là nguyên tắc Hiến định “Bản án, quyết định của Tòa án nhân dân có hiệu lực pháp luật phải được cơ quan, tổ chức, cá nhân tôn trọng; cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan phải nghiêm chỉnh chấp hành”[8] đã và đang đặt ra những yêu cầu về nâng cao hiệu quả thi hành án nói chung, trong đó có hiệu quả hoạt động thi hành án hành chính. Đây cũng là nhiệm vụ trọng tâm mà Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 của Đảng ta đã đề ra đó là: “Xây dựng cơ chế bảo đảm mọi bản án của tòa án có hiệu lực pháp luật phải được thi hành, các cơ quan hành chính vi phạm bị xử lý theo phán quyết của tòa án phải nghiêm chỉnh chấp hành”[9].

4. Đề xuất một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về thi hành án hành chính ở Việt Nam
Trên cơ sở nghiên cứu những vấn đề lý luận về thi hành án hành chính; những quy định hiện hành và bối cảnh, tình hình thực thi các quy định của pháp luật về thi hành án hành chính ở nước ta hiện nay, chúng tôi xin đề xuất một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về thi hành án hành chính như sau:
4.1 Giải pháp thứ nhất: Sửa đổi, bổ sung các Luật hiện hành về thi hành án hành chính
Trước hết, từ những đặc thù của thi hành án hành chính và tác động của những đặc  thù này đến kết quả thi hành án hành chính, chúng tôi thấy rằng: Cơ chế “tự thi hành” trong hoạt động thi hành án hành chính là cơ chế phù hợp với đặc thù về chủ thể và đối tượng của thi hành án hành chính, do đó, cần tiếp tục duy trì cơ chế này trong hoạt động thi hành án hành chính. Tuy nhiên, cần thiết phải có cơ chế để kiểm soát quá trình tự thi hành án hành chính của người phải thi hành án ngay trong bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính. Cụ thể:
Thứ nhất, pháp luật tố tụng hành chính cần quy định rõ trách nhiệm của hội đồng xét xử vụ án hành chính trong việc tuyên rõ, cụ thể nhiệm vụ, công vụ mà cơ quan, cán bộ, công chức phải thực hiện và thời hạn cụ thể phải hoàn thành nhiệm vụ, công vụ đó. Quy định như vậy sẽ khắc phục được tình trạng nhiều bản án, quyết định của Tòa án hiện nay chỉ tuyên chung chung theo hướng cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước phải thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật mà không xác định rõ nhiệm vụ, công vụ phải thực hiện đó là gì và đặc biệt không xác định rõ thời hạn phải thực hiện xong nhiệm vụ, công vụ, điều này làm cho các cơ chế kiểm soát tiến độ thi hành án hành chính của các cơ quan thứ 3 như cơ quan thi hành án án dân sự, Viện kiểm sát nhân dân và thủ trưởng cơ quan cấp trên của người phải thi hành án hiện nay gặp khó khăn khi các cơ quan, cán bộ, công chức phải thi hành án “chây ì” trong thi hành án.
Thứ hai, bên cạnh các chế tài bảo đảm thi hành án hành chính đã được pháp luật hiện hành quy định (như chế tài kỷ luật đã được quy định tại Nghị định số 71/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 của Chính phủ quy định thời hạn, trình tự, thủ tục thi hành án hành chính và xử lý trách nhiệm đối với người không thi hành bản án, quyết định của Tòa án), pháp luật thi hành án hành chính cần nghiên cứu quy định bổ sung biện pháp phạt tiền trong thi hành án hành chính. Cụ thể, biện pháp này cần được Tòa án quyết định ngay trong bản án hành chính hoặc trong quyết định buộc thi hành án hành chính nhằm ngăn chặn việc không thi hành án của bên phải thi hành án và là chế tài áp dụng khi các chủ thể này vi phạm nghĩa vụ thi hành án hành chính. Số tiền phạt này cần được lấy từ nguồn tiết kiệm chi quản lý hành chính nhà nước của cơ quan, đơn vị phải thi hành án hành chính.
Thứ ba, song song với việc nghiên cứu, hoàn thiện pháp luật thi hành án hành chính, pháp luật quản lý hành chính nhà nước trong các ngành, lĩnh vực cũng cần được nghiên cứu, hoàn thiện, bảo đảm cho việc áp dụng pháp luật trong quá trình thi hành án hành chính của các cơ quan nhà nước được dễ dàng và không gặp phải vướng mắc vì thực chất của quá trình thi hành án hành chính là quá trình người phải thi hành án ban hành/thực hiện một quyết định hành chính, hành vi hành chính mới trên cơ sở quy định của pháp luật quản lý hành chính nhà nước theo ngành, lĩnh vực phát sinh vụ án hành chính.
4.2. Giải pháp thứ hai: Đề xuất xây dựng Luật thi hành án hành chính
4.2.1. Cơ sở của đề xuất xây dựng Luật thi hành án hành chính
a) Cơ sở lý luận
Lý luận về thi hành án hành chính nói chung và việc xây dựng Luật thi hành án hành chính nói riêng đã được nghiên cứu, giảng dạy, phổ biến rộng rãi cùng với sự ra đời của chế định tài phán hành chính và thủ tục tố tụng hành chính ở Việt Nam. Những vấn đề lý luận về thi hành án hành chính thường xoay quanh các nội dung như: Bản chất, đặc điểm của thi hành án hành chính; vị trí, vai trò, ý nghĩa của thi hành án hành chính; những điều kiện ảnh hưởng đến thi hành án hành chính; cũng như lý luận về việc hoàn thiện thể chế thi hành án hành chính ở nước ta.
Trong đó, qua nghiên cứu lý luận về vấn đề này, chúng tôi nhận thấy, bản chất của thi hành án hành chính thể hiện ở tính chất hành chính (tính chấp hành, tính quản lý) và tính chất tư pháp (tính cưỡng chế). Thi hành án hành chính vừa có những đặc điểm chung của thi hành án nói chung, nhưng cũng có nhiều đặc thù so với các loại thi hành án khác; từ đó, điều kiện bảo đảm hiệu quả của thi hành án hành chính cũng cần có những đặc thù riêng. Trong đó, các yếu tố về đối tượng của thi hành án (quyết định hành chính và hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, ý thức của người phải thi hành án, mô hình cơ quan quản lý và thẩm quyền của cơ quan quản lý thi hành án hành chính...) ảnh hưởng rất nhiều đến hiệu quả thi hành án hành chính.
b) Cơ sở chính trị
Chủ trương về xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung và pháp luật về thi hành án nói riêng, trong đó có định hướng “Xây dựng Bộ luật thi hành án điều chỉnh tất cả các lĩnh vực thi hành án; xác định Bộ Tư pháp là cơ quan giúp Chính phủ quản lý nhà nước thống nhất công tác thi hành án; từng bước xã hội hoá hoạt động thi hành án” đã được Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đề ra và được thể chế hóa tại Chương XVI Luật tố tụng hành chính năm 2010, Chương XIX Luật tố tụng hành chính năm 2015 (Thủ tục thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính), Nghị định số 71/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 của Chính phủ quy định thời hạn, trình tự, thủ tục THAHC và xử lý trách nhiệm đối với người không thi hành bản án, quyết định của Tòa án.
Về vấn đề cải cách tư pháp, Nghị quyết 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị cũng đã đề ra nhiệm vụ “Chuẩn bị điều kiện về cán bộ, cơ sở vật chất để giao cho Bộ Tư pháp giúp Chính phủ thống nhất quản lý công tác thi hành án”.
Như vậy, quan điểm, định hướng về hoàn thiện pháp luật thi hành án, trong đó có pháp luật về thi hành án hành chính đã được Đảng ta đề ra từ nhiều năm trước; nội dung căn bản là tiến tới xây dựng một đạo luật riêng về thi hành án (có thể là Bộ luật thi hành án chung hoặc các đạo luật thi hành án cụ thể như Luật thi hành án dân sự, Luật thi hành án hình sự, Luật thi hành án hành chính), tách ra khỏi các đạo luật nội dung; về cơ quan quản lý nhà nước, Đảng ra đã khẳng định giao cho Bộ Tư pháp giúp Chính phủ thống nhất quản lý công tác thi hành án, trong đó có thi hành án hành chính. Đây là những cơ sở chính trị quan trọng, giúp chúng ta nghiên cứu, đề xuất xây dựng Luật thi hành án hành chính.
c) Cơ sở pháp lý
Bản án, quyết định của Tòa án nói chung và bản án, quyết định về vụ án hành chính nói riêng là sản phẩm của quá trình tố tụng tại Tòa án phải được cơ quan, tổ chức, cá nhân tôn trọng và nghiêm chỉnh thi hành. Đây là nguyên tắc hiến định đã được thể hiện tại Điều 106 Hiếp pháp năm 2013.
Hiện nay, trên cơ sở Hiến pháp năm 2013, nhiều đạo luật lớn đã được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp, trong đó có Luật tố tụng hành chính năm 2015 với những quy định tại Chương XIX về thủ tục thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính. Để triển khai Luật tố tụng hành chính năm 2015, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 71/2016/NĐ-CP. Đây là những cơ sở pháp lý quan trọng cho công tác thi hành án hành chính, cũng như cho việc nghiên cứu, đề xuất xây dựng Luật thi hành án hành chính.
d) Cơ sở thực tiễn
Mặc dù pháp luật về thi hành án hành chính của Việt Nam đã được hình thành và đang dần hoàn thiện kể từ khi có Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996, Luật tố TTHC năm 2010, Luật TTHC năm 2015, Nghị định số 71/2016/NĐ-CP và các văn bản liên quan khác; đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho công tác thi hành án hành chính. Tuy nhiên, thực tiễn công tác này ở Việt Nam vẫn còn những tồn tại, hạn chế, khó khăn, vướng mắc. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến những tồn tại, hạn chế, trong đó, về thể chế, theo chúng tôi một nguyên nhân quan trọng đó là chưa có một đạo luật riêng về thi hành án hành chính, đồng bộ với các luật khác, với những quy định cơ bản đầy đủ, những chế tài đủ mạnh giúp công tác thi hành án hành chính thực sự đạt hiệu quả, hiệu lực như mong muốn.
đ) Kinh nghiệm nước ngoài về thi hành án hành chính[10]
Qua nghiên cứu pháp luật về thi hành án hành chính ở một số nước trên thế giới[11] chúng tôi nhận thấy:

Thứ nhất, về khái niệm, bản chất, đặc điểm của thi hành án hành chính

Nhìn chung, các nước đều thống nhất quan điểm: Thi hành án là một phần không thể thiếu của việc xét xử một vụ án. Điểm chung của hệ thống pháp luật các nước đều tách thành 03 lĩnh vực thi hành án cơ bản: Thi hành án hình sự; thi hành án dân sự và thi hành án hành chính. Trong thi hành án hành chính, có một số điểm chung được ghi nhận như: (i) Nghĩa vụ thi hành bản án cuối cùng thuộc về nhà nước và có giá trị ngang nhau cho dù Tòa án hay cơ quan khác có trách nhiệm tổ chức thi hành; (ii) Việc không tổ chức thi hành hay chậm trễ quá mức trong thi hành quyết định của Tòa án là vi phạm các quyền được xét xử công bằng và quyền có biện pháp khắc phục hiệu quả; (iii) Tòa án phải có quyền quyết định các biện pháp khắc phục hiệu quả và có quyền quyết định áp dụng các biện pháp để thi hành, hoặc đảm bảo thi hành phán quyết mà Tòa đã tuyên.[12]

Thứ hai, các văn bản quy phạm pháp luật về thi hành án hành chính

Các hệ thống pháp luật được nghiên cứu đã thể hiện sự đa dạng về hình thức và nội dung của pháp luật về thi hành án hành chính. Tuy nhiên, không có nước nào có văn bản riêng về thi hành án hành chính mà chỉ có các luật tố tụng hành chính quy định về thi hành án hành chính (như ở Việt Nam). Một số nước chú trọng công tác thi hành án đã xây dựng các luật/ bộ luật thi hành án, luật thi hành quyết định hành chính.
Thứ ba, về thẩm quyền thi hành phán quyết về vụ án hành chính
Bản án của Tòa án về vụ án hành chính trước hết có hiệu lực đối với các đương sự khởi kiện, do đó, trách nhiệm thi hành phán quyết đầu tiên thuộc về người khởi kiện và cơ quan hành chính bị khởi kiện. Nhìn chung, cơ quan nhà nước có thẩm quyền chịu trách nhiệm về quyết định, hành vi hành chính đã bị xem xét theo thủ tục tố tụng thì chịu trách nhiệm thi hành phán quyết của Tòa án. Các cơ quan nhà nước phần lớn thường bị ràng buộc bởi các phán quyết này và thường tuân thủ thực hiện. Ngoài ra, hệ thống pháp luật các nước đều có quy định về thẩm quyền của Tòa án hoặc cơ quan khác trong việc phối hợp, hỗ trợ thi hành các phán quyết này[13].
Thứ tư, về các biện pháp đảm bảo thi hành
Pháp luật các nước hầu như đều có quy định các biện pháp để bảo đảm thực thi các phán quyết. Các biện pháp cơ bản là: (i) Nhóm biện pháp tránh tình trạng không hành động gồm: Các biện pháp ngăn chặn; các biện pháp để tái lập sự hợp pháp như yêu cầu thực hiện hành vi hành chính thay thế hành vi hành chính bị tuyên hủy; áp đặt một nghĩa vụ hành chính để thực hiện; áp dụng hình phạt tiền (có tính chất tạm thời và ngăn chặn việc không thi hành); (ii) Các biện pháp bổ sung khác, gồm: Phạt việc không thi hành; bồi thường thiệt hại do việc không thi hành của cơ quan hành chính gây ra hoặc khởi kiện yêu cầu bồi thường); (iii) Các biện pháp hỗ trợ ngoài tố tụng như chế định thanh tra; cơ chế kiểm soát, giám sát…
Như vậy, những vấn đề về lý luận, chính trị, pháp lý, thực tiễn và kinh nghiệm của nước ngoài về thi hành án hành chính nêu trên là những cơ sở quan trọng để chúng tôi nghiên cứu, đề xuất xây dựng Luật thi hành án hành chính riêng bên cạnh Luật tố tụng hành chính để đảm bảo tính đồng bộ về luật và đảm bảo hiệu lực, hiệu quả của công tác này.
4.2.2. Quan điểm chỉ đạo của việc nghiên cứu, đề xuất xây dựng Luật thi hành án hành chính
- Tiếp tục thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng, Nhà nước về xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung và pháp luật về thi hành án nói riêng theo Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/54/2005 của Bộ Chính trị và vấn đề cải cách tư pháp theo Nghị quyết 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị; đảm bảo thực hiện đúng tinh thần Nghị quyết số 39-NQ/TW của Bộ Chính trị về tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức.
- Bảo đảm phù hợp với Hiến pháp 2013 và đồng bộ với các luật, bộ luật có liên quan; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác thi hành án hành chính; bảo đảm tính nghiêm minh của pháp luật theo đúng nguyên tắc xây dựng và thực hiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Việt Nam.
- Luật thi hành án hành chính cần quy định những nội dung cơ bản về nguyên tắc, trình tự, thủ tục thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính; cơ quan thi hành án; các biện pháp xử lý trách nhiệm đối với người không thi hành án…; tạo cơ sở pháp lý quan trọng, đầy đủ cho việc tổ chức thi hành án hành chính ở Việt Nam.
4.2.3. Những nội dung đề xuất cụ thể
a) Xây dựng Luật thi hành án hành chính trên cơ sở hệ thống hóa những quy định hiện hành về thi hành án hành chính ở Việt Nam
Hiện nay, các quy định của pháp luật về thi hành án hành chính đang được quy định tại Luật TTHC năm 2015 (Chương XIX và các quy định khác), Nghị định số 71/2016/NĐ-CP. Ngoài ra, Luật TTHC năm 2015 còn dẫn chiếu đến pháp luật về thi hành án dân sự trong việc thi hành các quyết định về phần tài sản trong bản án, quyết định của Tòa án. Như vậy, Luật thi hành án hành chính sẽ được hệ thống hóa từ Chương XIX và các quy định liên quan của Luật TTHC năm 2015; đồng thời nâng những quy định tại Nghị định số 71/2016/NĐ-CP lên thành Luật; để đảm bảo tạo cơ sở pháp lý mang tầm Luật cho công tác tổ chức thi hành án hành chính; đảm bảo đồng bộ với các Luật khác trong hệ thống pháp luật Việt Nam. Đối với những nội dung liên quan thì thực hiện dẫn chiếu đến các văn bản chuyên ngành tương ứng như: Luật thi hành án dân sự…
Như trên đã nhận định, từ những đặc thù của thi hành án hành chính và tác động của những đặc  thù này đến kết quả thi hành án hành chính, chúng tôi thấy rằng: Cơ chế “tự thi hành” trong hoạt động thi hành án hành chính là cơ chế phù hợp với đặc thù về chủ thể và đối tượng của thi hành án hành chính, do đó, cần tiếp tục duy trì cơ chế này trong hoạt động thi hành án hành chính. Vì vậy, theo chúng tôi, trong điều kiện hiện nay ở Việt Nam, từ nay đến năm 2025 thì phương án xây dựng Luật thi hành án hành chính nêu trên là khả thi hơn cả, vì lý do sau: Luật TTHC năm 2015 mới được ban hành và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2015 đã có những thay đổi cơ bản trong công tác thi hành án hành chính như: Thẩm quyền ra quyết định buộc thi hành án hành chính thuộc về Tòa án đã xét xử sơ thẩm; bỏ cơ chế cơ quan thi hành án dân sự ban hành văn bản đôn đốc thi hành án hành chính; giao cơ quan thi hành án dân sự nơi Tòa án đã xét xử sơ thẩm có trách nhiệm theo dõi việc thi hành án hành chính theo quyết định của Tòa án... Cụ thể hóa các quy định mang tính nguyên tắc về thi hành án hành chính của Luật TTHC năm 2015, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 71/2016/NĐ-CP, có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2016. Như vậy, đến nay, Luật TTHC năm 2015 và Nghị định số 71/2016/NĐ-CP mới thực hiện được 3 năm. Do đó, để có thể có những sửa đổi mang tính đột phá, căn bản về thể chế trong công tác này thì cần phải có thời gian thực hiện, tổng kết, đánh giá thực tiễn thi hành các văn bản trên. Do đó, từ nay đến năm 2025 thì phương án xây dựng Luật thi hành án hành chính với những nội dung được tách từ Luật TTHC năm 2015 và nâng lên từ những quy định tại Nghị định số 71/2016/NĐ-CP là khả thi hơn cả.
Bên cạnh đó, khi xây dựng Luật thi hành án hành chính theo phương án trên, cần phải nghiên cứu quy định chặt chẽ hơn, nghiêm khắc hơn các chế tài nhằm buộc các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước phải thi hành bản án, quyết định của Tòa án để đảm bảo hiệu quả công tác thi hành án hành chính. Qua nghiên cứu quy định pháp luật của các nước, chúng tôi thấy rằng, ở các nước phát triển không đặt vấn đề thành lập cơ quan thi hành án hành chính chuyên trách nhưng không vì thế mà án hành chính ở các nước này không hiệu quả. Một trong những nguyên nhân là do truyền thống, trình độ dân trí và tâm lý pháp luật, các bản án, quyết định của Tòa án hành chính được các bên đương sự, các tổ chức và cá nhân có liên quan nghiêm chỉnh chấp hành; đồng thời, do pháp luật đã quy định rõ những hành vi không nghiêm chỉnh chấp hành án sẽ bị xử lý nghiêm khắc, kịp thời.
Theo phương án này thì Luật thi hành án hành chính sẽ gồm những nội dung cơ bản sau:
 (1) Những quy định chung: Phần này sẽ bao gồm những quy định như: Bản án, quyết định được thi hành; bảo đảm hiệu lực của bản án, quyết định; bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan; nguyên tắc thực hiện trình tự, thủ tục và xử lý trách nhiệm trong thi hành án hành chính; quyền, nghĩa vụ của người được thi hành án; quyền, nghĩa vụ của người phải thi hành án; trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, cá nhân là người phải thi hành án; trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan cấp trên trực tiếp của người phải thi hành án; giải quyết khiếu nại, tố cáo về thi hành án hành chính…
(2) Thời hạn, trình tự, thủ tục thi hành án hành chính: Phần này sẽ gồm nội dung quy định về các bước, các giai đoạn, thủ tục từ khi bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính có hiệu lực thi hành đến khi kết thúc việc tổ chức thi hành án hành chính, cụ thể như sau: Tự nguyện thi hành án; yêu cầu ra quyết định buộc thi hành án hành chính; thi hành bản án, quyết định của Tòa án khi có quyết định buộc thi hành án hành chính; chỉ đạo, đôn đốc việc thực hiện quyết định buộc thi hành án hành chính; tiếp nhận bản án, quyết định của Tòa án, theo dõi việc thi hành án hành chính, quyết định buộc thi hành án hành chính; thi hành án hành chính trong các trường hợp cụ thể…
(3) Xử lý trách nhiệm trong thi hành án hành chính: Phần này gồm những nội dung chính sau: Xử lý kỷ luật trong thi hành án hành chính; xử phạt vi phạm hành chính, truy cứu trách nhiệm hình sự, trách nhiệm vật chất trong thi hành án hành chính và các biện pháp xử lý khác.
(4) Nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, tổ chức trong thi hành án hành chính: Phần này sẽ quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các Bộ, ngành, cơ quan, tổ chức trong thi hành án hành chính, như: Bộ Tư pháp, các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ khác; Ủy ban nhân dân các cấp; cơ quan thi hành án dân sự…
b) Xây dựng Luật thi hành án hành chính với nội dung thay đổi căn bản về cơ chế “tự thi hành” hiện nay và cơ quan tổ chức thi hành án hành chính
 Trên cơ sở những nội dung cơ bản về trình tự, thủ tục thi hành án hành chính hiện hành, giữ nguyên quy định về thẩm quyền ra quyết định buộc thi hành án hành chính của Tòa án; nghiên cứu quy định về cơ quan thứ ba có trách nhiệm tổ chức thi hành án hành chính, tách ra khỏi cơ quan nhà nước phải thi hành án. Điều này có nghĩa, Luật thi hành án hành chính sẽ bỏ cơ chế “tự thi hành” trong thi hành án hành chính hiện nay; với mong muốn khắc phục được những tồn tại, hạn chế, khó khăn, vướng mắc do đặc thù của cơ chế này gây ra.
Tuy nhiên, khi nghiên cứu đề xuất này, chúng tôi xin lưu ý một số nội dung sau:
Thứ nhất, như trên đã phân tích, theo kinh nghiệm pháp luật của các nước trên thế giới về thẩm quyền thi hành án hành chính thì bản án của Tòa án về vụ án hành chính trước hết có hiệu lực đối với các đương sự khởi kiện, do đó, trách nhiệm thi hành phán quyết đầu tiên thuộc về người khởi kiện và cơ quan hành chính bị khởi kiện. Việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án hành chính là một phần của hoạt động công vụ của cán bộ, công chức[14]. Như vậy trong trường hợp này, cơ quan ban hành quyết định hành chính, có hành vi hành chính bị kiện trong vụ án cũng đồng thời là cơ quan tổ chức thi hành án hành chính; đối với những quyết định liên quan đến phần tài sản trong các bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính được thi hành theo pháp luật về thi hành án dân sự, cơ quan Thi hành án dân sự được xem như là cơ quan chuyên trách thi hành án đối với nội dung này. Chính đặc điểm này của thi hành án hành chính mà ở Việt Nam hiện nay, cũng như ở các nước phát triển không đặt vấn đề thành lập cơ quan thi hành án hành chính chuyên trách. Tuy nhiên không vì thế mà án hành chính ở các nước phát triển không hiệu quả.
Thứ hai, pháp luật các nước cũng đều có quy định về thẩm quyền của Tòa án hoặc cơ quan khác trong việc thi hành các phán quyết này[15]. Vì vậy, ngay cả trong trường hợp không có cơ quan thi hành án hành chính chuyên trách thì công tác thi hành án hành chính vẫn đạt hiệu quả như mong muốn.
Thứ ba, khi xem xét đến việc quy định một cơ quan thứ ba có chức năng, nhiệm vụ tổ chức thi hành các bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính, xét trong điều kiện cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước ở Việt Nam hiện nay thì có thể nghiên cứu, đề xuất về cơ quan thi hành án chuyên trách theo 2 phương án sau đây:
Phương án 1: Giao cho hệ thống cơ quan thi hành án dân sự đồng thời tổ chức thi hành án dân sự và thi hành án hành chính.
Theo quy định của pháp luật hiện nay, hệ thống tổ chức thi hành án dân sự, bao gồm: (1) Cơ quan quản lý thi hành án dân sự thuộc Bộ Tư pháp; (2) Các Cơ quan thi hành án dân sự, gồm: Cơ quan thi hành án dân sự tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Cơ quan thi hành án dân sự huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh.
Như vậy, theo phương án này thì chỉ cần giao thêm chức năng, nhiệm vụ cho một hệ thống thiết chế đã có sẵn, đang vận hành nhịp nhàng, có tính ổn định cao. Trên cơ sở đó sẽ sửa đổi, bổ sung những quy định về nguyên tắc, trình tự, thủ tục tổ chức thi hành án hành chính cho phù hợp; đồng thời, sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật khác trong hệ thống pháp luật Việt Nam để đảm bảo thống nhất, đồng bộ với sự thay đổi căn bản này.
Phương án 2: Thành lập hệ thống cơ quan tổ chức thi hành án hành chính mới, tách biệt với các thiết chế đang có hiện nay là Hội đồng thi hành án hành chính. Các Hội đồng thi hành án hành chính có tư cách pháp nhân, có con dấu hình Quốc huy và được ngân sách bảo đảm kinh phí hoạt động. Trong đó:
(1) Ở Trung ương: Hội đồng thi hành án hành chính Trung ương do Thủ tướng Chính phủ thành lập theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Tư pháp; có chức năng tổ chức thi hành các bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính mà cơ quan phải thi hành án là UBND cấp tỉnh.
(2) Hội đồng thi hành án hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương do Chủ tịch UBND cấp tỉnh thành lập; có chức năng tổ chức thi hành các bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính mà cơ quan phải thi hành án là UBND cấp huyện.
Các Hội đồng thi hành án hành chính trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình sẽ có sự hỗ trợ của cơ quan khác (thi hành án dân sự, cơ quan hành chính khác) và vẫn là thi hành quyết định của Tòa án.
Như vậy, theo phương án này thì cần thành lập mới một hệ thống thiết chế trong hệ thống bộ máy nhà nước; đồng thời, vẫn cần có sự hỗ trợ của cơ quan khác để đảm bảo cho thiết chế mới hoàn thành được chức năng, nhiệm vụ của mình. Trong điều kiện, tình hình ở nước ta hiện nay; trên cơ sở những quan điểm về đổi mới, cơ cấu lại hệ thống chính trị, trong đó có hệ thống các cơ quan nhà nước của Đảng ta thì phương án này dường như có tính khả thi không cao.
II. GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ TỔ CHỨC THI HÀNH PHÁP LUẬT THI HÀNH ÁN HÀNH CHÍNH
Trong khi chưa thực hiện được việc sửa đổi, bổ sung hay xây dựng Luật thi hành án hành chính mới, chúng tôi đề xuất một số giải pháp để nâng cao hiệu quả tổ chức thi hành pháp luật thi hành án hành chính hiện nay như sau:
1. Giải pháp chung
Một là, tăng cường sự lãnh đạo, chỉ đạo của cấp ủy Đảng, chính quyền các cấp đối với công tác thi hành án hành chính; quán triệt, nâng cao nhận thức của các cơ quan hành chính nhà nước trong việc thực hiện tốt Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và và Nghị định số 71/2016/NĐ-CP, trong đó chú trọng nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu, cấp trên của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan thực hiện chức năng quản lý, theo dõi thi hành án hành chính.
Tiếp tục quán triệt Luật TTHC năm 2015, Nghị định số 71/2016/NĐ-CP của Chính phủ, Chỉ thị số 26/CT-TTg ngày 15/11/2019 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường công tác chấp hành pháp luật tố tụng hành chính và thi hành án hành chính, tạo sự chuyển biến trong nhận thức và ý thức chấp hành pháp luật tố tụng hành chính và thi hành án hành chính của đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước, đặc biệt là người đứng đầu Ủy ban nhân dân các cấp. Song song với việc quán triệt pháp luật về tố tụng hành chính và thi hành án hành chính, công tác hướng dẫn nghiệp vụ thi hành án hành chính cũng cần được tăng cường cho đội ngũ cán bộ làm công tác đôn đốc, kiểm tra, kiểm sát, theo dõi thi hành án hành chính và đặc biệt là đội ngũ công chức hành chính được giao nhiệm vụ tham mưu thực hiện các bản án hành chính, nhằm nâng cao năng lực, trình độ tham mưu thực hiện công tác thi hành án hành chính trên thực tế.
Hai là, phối hợp chặt chẽ với với các Bộ, ngành, địa phương triển khai thực hiện nghiêm túc Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và Nghị định số 71/2016/NĐ-CP.
Ba là, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về công tác thi hành án hành chính theo quy định của Luật Tố tụng hành chính, tạo sự chuyển biến tích cực và mạnh mẽ về nhận thức của các cơ quan, tổ chức và cá nhân, đặc biệt là các cơ quan, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước trong việc chỉ đạo thi hành và nghiêm chỉnh thi hành án hành chính.
 Bốn là, thường xuyên và nâng cao chất lượng công tác tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật về thi hành án hành chính đến đội ngũ công chức và các tầng lớp nhân dân nhằm nâng cao trách nhiệm và nhận thức về công tác thi hành án hành chính; siết chặt kỷ cương, kỷ luật trong hoạt động thi hành án hành chính, kịp thời xem xét và xử lý nghiêm các trường hợp chậm thi hành án hoặc không chấp hành án.
 Năm là, tập trung và nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác kiểm tra, thanh tra và giải quyết khiếu nại tố cáo theo hướng có trọng tâm, trọng điểm, đặc biệt là kiểm tra việc thi hành án hành chính tại các cơ quan, địa phương có số lượng vụ việc thi hành án hành chính lớn, phức tạp, kéo dài nhằm kịp thời phát hiện các sai phạm để chấn chỉnh, xử lý theo quy định, tránh để tình trạng các bản án, quyết định hành chính có hiệu lực còn tồn đọng, ảnh hưởng đến quyền lợi của người bị thiệt hại và gây bức xúc dư luận xã hội.
Sáu là, củng cố, kiện toàn cơ sở vật chất, biên chế, nâng cao năng lực, rèn luyện phẩm chất đạo đức, ý thức trách nhiệm cho đội ngũ công chức làm công tác thi hành án hành chính tại các Bộ, ngành, địa phương nhằm đáp ứng được yêu cầu được giao.
Bảy là, thường xuyên tổ chức tập huấn, bồi dưỡng nghiệp vụ về công tác thi hành án hành chính nhằm thống nhất việc áp dụng pháp luật về thi hành án hành chính tại các cơ quan THADS địa phương trong cả nước; đồng thời, nâng cao trình độ, chuyên môn, nghiệp vụ trong công tác thi hành án hành chính cho lãnh đạo, Chấp hành viên các cơ quan THADS; kịp thời tháo gỡ vướng mắc, góp phần đảm bảo chấp hành đúng pháp luật và hoàn thành tốt các chỉ tiêu, nhiệm vụ về thi hành án hành chính.
Tám là, tăng cường công tác phối hợp giữa Bộ Tư pháp, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong việc quản lý nhà nước về công tác thi hành án hành chính. Trước mắt khi Quốc hội chưa sửa đổi, bổ sung Luật TTHC năm 2015, các cơ quan cần hướng dẫn thực hiện thống nhất những vấn đề vướng mắc phát sinh trong quá trình thực hiện Luật TTHC năm 2015 liên quan đến các quy định về thời hạn và trình tự thủ tục thi hành án hành chính.
Tăng cường phối hợp chặt chẽ với Tòa án nhân dân trong việc chuyển giao bản án, quyết định đầy đủ, đúng thời hạn và trong phối hợp cung cấp số liệu kết quả xét xử án hành chính của Tòa án nhân dân các cấp trên địa bàn; đề xuất, kiến nghị với Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp trong việc kiểm sát việc chuyển giao bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính sang cơ quan THADS để theo dõi; tổ chức các buổi làm việc theo định kỳ 6 tháng, hàng năm hoặc đột xuất giữa Bộ Tư pháp với Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao nhằm kịp thời tháo gỡ các vướng mắc, khó khăn liên quan đến công tác THAHC, trên cơ sở đó chỉ đạo các cơ quan THADS địa phương thực hiện.
Chín là, tiếp tục nâng cao chất lượng hoạt động xét xử các vụ án hành chính trong hệ thống Tòa án, bảo đảm vụ án hành chính phải được xem xét khách quan, toàn diện, phù hợp với các tình tiết của vụ việc và thuyết phục đối với các bên đương sự. Nội dung phán quyết của Tòa án phải được tuyên rõ, cụ thể nghĩa vụ, công vụ mà cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức phải thực hiện nhằm khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, công dân do việc thực hiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật gây ra, khắc phục tình trạng bản án tuyên chung chung, không rõ nhiệm vụ, công vụ phải thực hiện của người phải thi hành án. Đối với những bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính có nội dung tuyên không rõ, khó thi hành, các cơ quan THADS cần kịp thời kiến nghị Tòa án có thẩm quyền giải thích rõ ràng, cụ thể hoặc xem xét lại nhằm đảm bảo việc theo dõi THAHC của các cơ quan THADS kịp thời, đúng quy định pháp luật.
Mười là, tăng cường công tác theo dõi, đôn đốc thực hiện nghiêm túc, kịp thời và đảm bảo chất lượng chế độ báo cáo, thống kê về công tác thi hành án hành chính theo quy định của pháp luật.
2.2. Nhiệm vụ, giải pháp cụ thể đối với các cơ quan
a) Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Chủ tịch Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tập trung thực hiện một số nhiệm vụ sau đây:
- Tổ chức thực hiện nghiêm túc, hiệu quả Luật Tố tụng hành chính năm 2015, Nghị định số 71/2016/NĐ-CP ngày 01 tháng 7 năm 2016 của Chính phủ và kiến nghị sau giám sát của Ủy ban Tư pháp của Quốc hội về công tác chấp hành pháp luật tố tụng hành chính, thi hành án hành chính; khắc phục ngay những tồn tại, hạn chế trong việc chấp hành pháp luật tố tụng hành chính và thi hành án hành chính ở bộ, ngành, địa phương thuộc phạm vi quản lý.
- Chấp hành nghiêm Điều 55, 60 và Điều 78 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 về trách nhiệm tham gia phiên tòa, tham gia đối thoại, giải trình và cung cấp kịp thời, đầy đủ hồ sơ, tài liệu có liên quan đến quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện theo đúng quy định. Xác định đối thoại là giải pháp quan trọng nhằm giải quyết dứt điểm bức xúc, khiếu kiện của tổ chức, cá nhân.
- Thi hành, chỉ đạo thi hành nghiêm túc và dứt điểm các bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính đã có hiệu lực pháp luật; khắc phục ngay tình trạng tồn đọng các bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật nhưng không được thi hành.
- Tăng cường kiểm tra, đôn đốc cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc thẩm quyền quản lý trong việc chấp hành pháp luật tố tụng hành chính và thi hành án hành chính; xử lý nghiêm trách nhiệm của cá nhân, tổ chức có vi phạm trong việc chấp hành pháp luật tố tụng hành chính và thi hành án hành chính theo quy định của Luật Tố tụng hành chính, Nghị định số 71/2016/NĐ-CP ngày 01 tháng 7 năm 2016 của Chính phủ và pháp luật khác có liên quan.
- Nâng cao chất lượng, bảo đảm việc ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính tuân thủ đúng quy định của pháp luật, nhất là trong các lĩnh vực dễ phát sinh khiếu kiện như đất đai, xây dựng, xử lý vi phạm hành chính; chủ động kiểm tra, rà soát, xử lý kịp thời các sai phạm trong việc ban hành, thực hiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Đề cao trách nhiệm của người đứng đầu, coi công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo là nhiệm vụ chính trị quan trọng, thường xuyên của bộ, ngành, địa phương, cơ quan, đơn vị, giải quyết dứt điểm những vướng mắc của công dân, tổ chức đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan, người có thẩm quyền trong bộ máy hành chính nhà nước.
- Định kỳ 6 tháng, hàng năm tổng hợp, đánh giá kết quả thi hành án hành chính của địa phương, báo cáo Bộ Tư pháp để tổng hợp, báo cáo Chính phủ về công tác thi hành án hành chính.
b) Đối với Bộ Tư pháp
- Tiếp tục quán triệt, triển khai thực hiện tốt Luật Tố tụng hành chính năm 2015, Nghị định số 71/2016/NĐ-CP và các văn bản hướng dẫn có liên quan nhằm nâng cao nhận thức, trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức trong việc chấp hành pháp luật tố tụng hành chính và thi hành án hành chính.
- Tổ chức thực hiện có hiệu quả nhiệm vụ giúp Chính phủ theo dõi, đôn đốc, kiểm tra các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp trong việc chấp hành pháp luật tố tụng hành chính, định kỳ báo cáo Chính phủ các vụ việc thi hành án hành chính tồn đọng tại các địa phương.
- Tăng cường theo dõi, đôn đốc, kiểm tra Ủy ban nhân dân các cấp trong việc chấp hành pháp luật tố tụng hành chính và thi hành án hành chính; đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả công tác thi hành pháp luật tố tụng hành chính, kiến nghị Chính phủ xử lý trách nhiệm đối với người người phải thi hành án là Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong việc chậm thi hành án, không chấp hành, chấp hành không đúng hoặc không đầy đủ nội dung bản án, quyết định của Tòa án.
- Bộ Tư pháp cần tăng cường tổ chức các Đoàn kiểm tra liên ngành về chấp hành pháp luật tố tụng hành chính và thi hành án hành chính ở các địa phương có số lượng bản án hành chính phải thi hành lớn hoặc tổ chức làm việc trực tiếp với Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương để rà soát, xác định nguyên nhân tồn đọng của từng bản án, trên cơ sở đó đề ra các giải pháp cụ thể đối với từng bản án. Làm tốt những hoạt động này sẽ góp phần nâng cao nhận thức và ý thức chấp hành pháp luật tố tụng hành chính và thi hành án hành chính của người đứng đầu các cơ quan nhà nước, đặc biệt là người đứng đầu UBND các cấp. Trường hợp cần thiết, kiến nghị Thủ tướng Chính phủ xử lý nghiêm trách nhiệm đối với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong việc chậm thi hành án, không chấp hành, chấp hành không đúng hoặc không đầy đủ nội dung bản án, quyết định của Tòa án.
- Chỉ đạo Cục Thi hành án dân sự các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương phối hợp với chặt chẽ với các cơ quan, đơn vị có liên quan trong công tác thi hành án hành chính, bảo đảm theo dõi 100% bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính có nội dung theo dõi do Tòa án chuyển giao; thực hiện tốt công tác tổng hợp, thống kê về kết quả thi hành án hành chính.
Tăng cường công tác đào tạo, bồi dưỡng trình độ, chuyên môn nghiệp vụ, bản lĩnh chính trị cho đội ngũ Chấp hành viên để nâng cao chất lượng theo dõi việc thi hành các bản án hành chính đối với Quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân, Ủy ban nhân dân.
- Phối hợp với Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong công tác quản lý nhà nước về thi hành án hành chính; tăng cường công tác giải đáp, hướng dẫn nghiệp vụ về trình tự, thủ tục thi hành án hành chính, nhất là hướng dẫn thống nhất trình tự, thủ tục thi hành án hành chính đối với các trường hợp bản án, quyết định của Tòa án tuyên bác đơn yêu cầu khởi kiện của tổ chức, cá nhân.
- Tiếp tục rà soát các quy định của Luật tố tụng hành chính, Nghị định số 71/2016/NĐ-CP, kịp thời báo cáo Chính phủ để kiến nghị cơ quan có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung hoặc hướng dẫn áp dụng thống nhất; nghiên cứu và hoàn thiện khung pháp lý về thi hành án hành chính nhằm tiếp tục thể chế hoá Hiến pháp năm 2013 và Kết luận số 92-KL/TW ngày 12-3-2014 của Bộ Chính trị về việc tiếp tục thực hiện Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02-6-2005 của Bộ Chính trị khóa IX về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020.
c) Yêu cầu đối với Hệ thống thi hành án dân sự
Theo Luật TTHC năm 2015 và Nghị định số 71/2016/NĐ-CP, Tổng cục THADS là cơ quan giúp Bộ Tư pháp để giúp Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về THAHC, các cơ quan Thi hành án dân sự địa phươngcó trách nhiệm theo dõi THAHC. Theo dõi THAHC là một kênh thông tin quan trọng, phục vụ cho công tác quản lý hành chính nhà nước về thi hành án hành chính. Do đó, tăng cường công tác theo dõi THAHC là một trong những nhiệm vụ, giải pháp quan trọng phục vụ cho công tác quản lý nhà nước về THAHC. Theo đó, những yêu cầu đặt ra đối với Hệ thống THADS trong công tác này, cụ thể như sau:
* Yêu cầu đối với Tổng cục Thi hành án dân sự
- Tiếp tục phối hợp với chặt chẽ với các cơ quan, đơn vị liên quan thực hiện tốt chức năng tham mưu giúp Lãnh đạo Bộ Tư pháp để giúp Chính phủ thực hiện hiệu quả công tác quản lý Nhà nước về THAHC trên phạm vi cả nước. Trong đó, cần tham mưu thực hiện tốt những nhiệm vụ, giải pháp của Bộ Tư pháp nêu trên.
- Nghiên cứu, đề xuất các giải pháp mang tính đột phá nhằm nâng cao hiệu quả công tác chấp hành pháp luật tố tụng hành chính và thi hành án hành chính trong bộ máy hành chính nhà nước, trong đó đặc biệt lưu ý đến các đề xuất, kiến nghị và giải pháp đã được các đại biểu tham dự Hội nghị đề cập và thảo luận.
- Tăng cường chỉ đạo, hướng dẫn các cơ quan Thi hành án dân sự thực hiện tốt chức năng theo dõi THAHC đã được Luật TTHC năm 2015 giao; bảo đảm theo dõi 100% bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính có nội dung theo dõi do Tòa án chuyển giao theo Luật định.
Bên cạnh đó, Tổng cục THADS cần tham mưu cho Lãnh đạo Bộ Tư pháp tổ chức các buổi làm việc theo định kỳ 6 tháng, hàng năm hoặc đột xuất giữa Bộ Tư pháp với Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao nhằm kịp thời tháo gỡ các vướng mắc, khó khăn liên quan đến công tác THAHC, trên cơ sở đó chỉ đạo các cơ quan THADS địa phương thực hiện.
- Với vai trò là cơ quan tham mưu giúp Bộ Tư pháp báo cáo Chính phủ và xây dựng báo cáo của Chính phủ về công tác thi hành án (trong đó có THAHC) trình Quốc hội hàng năm, Tổng cục THADS (Vụ Nghiệp vụ 3) cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện biểu mẫu về thống kê, tổng hợp công tác THAHC bảo đảm tính khả thi, hiệu quả trong công tác thống kê, tổng hợp về THAHC; phối hợp chặt chẽ với Tòa án nhân dân tối cao và Viện Kiểm sát nhân dân trong việc đối chiếu số liệu về án hành chính làm cơ sở đánh giá toàn diện, khách quan, đầy đủ về công tác thi hành án hành chính phục vụ cho công tác quản lý nhà nước về thi hành án hành chính.
* Yêu cầu đối với các cơ quan THADS
- Thủ trưởng các cơ quan THADS và đội ngũ Chấp hành viên cần nhận thức đúng và đầy đủ vị trí, vai trò và trách nhiệm chính trị của Hệ thống THADS về công tác theo dõi THAHC được Luật TTHC năm 2015 và Nghị định số 71/2016/NĐ-CP giao và vị trí, vai trò của công tác này đối với hoạt động quản lý nhà nước về THAHC.
- Công tác hướng dẫn, chỉ đạo, bồi dưỡng, tập huấn nghiệp vụ theo dõi thi hành án hành chính của Cục THADS các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đối với Chi cục THADS cấp huyện trực thuộc cần được triển khai kịp thời và thống nhất.
- Phối hợp chặt chẽ với Tòa án nhân dân trong THAHC và theo dõi thi hành án hành chính. Để công tác theo dõi THAHC được đi vào nền nếp, các cơ quan THADS cần tiếp tục tăng cường phối hợp với Tòa án nhân dân cùng cấp trên địa bàn nhằm nâng cao hiệu quả công tác THAHC, trong đó có nội dung về: (1) Chuyển giao và chỉ đạo Tòa án nhân dân  trên địa bàn thực hiện chuyển giao bản án, quyết định (bao gồm quyết định buộc thi hành án) đã có hiệu lực pháp luật cho cơ quan THADS để theo dõi theo quy định của pháp luật; (2) Giải thích bằng văn bản những điểm chưa rõ, đính chính sai sót trong bản án, quyết định để thi hành theo đề nghị của cơ quan THADS; (3) định kỳ thông báo kết quả giải quyết các vụ án hành chính của Tòa án… để cơ quan THADS thực hiện tốt chức năng theo dõi THAHC thuộc thẩm quyền.
- Thực hiện tốt công tác báo cáo thống kê về thi hành án hành chính. Công tác báo cáo, thống kê về THAHC là một trong những nội dung quản lý nhà nước quan trọng về thi hành án hành chính, thuộc trách nhiệm của Bộ Tư pháp tham mưu giúp Chính phủ và Hệ thống THADS có trách nhiệm tham mưu cho Bộ trưởng Bộ Tư pháp. Vì vậy, cơ quan THADS địa phương cần thực hiện tốt công tác theo dõi THAHC làm cơ sở cho việc thống kê, tổng hợp chính xác, đầy đủ tình hình thi hành án hành chính ở địa phương thuộc trách nhiệm theo dõi; quá trình triển khai thực hiện cần có sự phối hợp chặt chẽ với Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân cùng cấp trong việc đối chiếu số liệu. Đối với những bản án, quyết định chưa được thi hành cơ quan THADS cần nắm rõ tiến độ và nguyên nhân của việc chậm/chưa THAHC từ phía các đương sự.
 

Nguyễn Thị Kim Quy, Vụ Nghiệp vụ 3

Theo cổng thông tin điện tử tổng cục thi hành án dân sự