1. Khái quát về công tác thi hành án hành chính
Công tác thi hành án hành chính (THAHC) là lĩnh vực công tác còn mới so với thi hành án dân sự (THADS) và thi hành án hình sự, từ chỗ được quy định duy nhất tại Điều 74 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết vụ án hành chính năm 1996, đã từng bước được hoàn thiện, trình tự, thủ tục thi hành được quy định cụ thể hơn tại Chương XVI từ Điều 241 đến Điều 248 Luật Tố tụng hành chính năm 2010, hiện nay thì được quy định tại Chương XIX từ Điều 309 đến Điều 315 Luật Tố tụng hành chính năm 2015. Không giống như THADS và thi hành án hình sự được quy định bằng 01 luật riêng, THAHC được cơ cấu làm 01 chương của Luật Tố tụng hành chính. Trình tự, thủ tục THAHC đã có thay đổi rất cơ bản qua các thời kỳ từ pháp lệnh đến các luật.
Luật Tố tụng hành chính năm 2015 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2016. Để hướng dẫn thi hành Luật này, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 71/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 quy định thời hạn, trình tự, thủ tục THAHC và xử lý trách nhiệm đối với người không thi hành bản án, quyết định của Tòa án (Nghị định số 71/2016/NĐ-CP). Về kết quả THAHC, trong 03 năm 2017, 2018, 2019, tổng số bản án, quyết định của Tòa án thuộc diện theo dõi THAHC là 1.052, trong đó có 713 bản án được Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp thi hành, chỉ đạo thi hành xong, đạt tỷ lệ 68%; chưa thi hành xong 339 bản án, chiếm tỷ lệ 32%[1]. Số liệu 10 tháng năm 2020 là 693 bản án, trong đó đã thi hành xong 230 bản án, còn phải thi hành 463 bản án. Từ đó có thể thấy rằng, sau hơn 04 năm triển khai thực hiện Luật Tố tụng hành chính năm 2015, các cơ quan, địa phương đã nhận thức đầy đủ các nội dung pháp luật về THAHC để chấp hành.
Tuy nhiên, tình hình chấp hành pháp luật THAHC của các cơ quan hành chính nhà nước vẫn còn những tồn tại, hạn chế, điển hình là việc số lượng bản án hành chính đã có hiệu lực chưa được thi hành ngày càng tăng qua các năm. Thống kê cho thấy, nếu như năm 2017 số bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính chưa được thi hành xong là 85; năm 2018, con số này tăng lên với 224; đến hết ngày 31/10/2019, số bản án, quyết định chưa thi hành xong là 339; 10 tháng năm 2020 là 463 bản án. Trong đó, có những bản án tồn đọng rất nhiều năm chưa được thi hành, Chỉ thị số 26/CT-TTg ngày 15/11/2019 của Thủ tướng Chính phủ về việc tăng cường chấp hành pháp luật tố tụng hành chính và THAHC đã thống kê còn 21 bản án, quyết định hành chính có hiệu lực pháp luật trước ngày 01/7/2016 (ngày Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và Nghị định số 71/2016/NĐ-CP có hiệu lực thi hành) chưa được thi hành. Điều này ảnh hưởng đến uy tín của cơ quan nhà nước và gây mất ổn định tình hình xã hội ở địa phương do người dân tiếp tục khiếu kiện kéo dài.
Nguyên nhân chủ yếu được xác định là do ý thức chấp hành pháp luật THAHC của người đứng đầu cơ quan hành chính chưa nghiêm. Việc xử lý trách nhiệm cán bộ, công chức, viên chức để xảy ra sai phạm trong việc tham mưu, ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính và THAHC chưa hiệu quả. Quy định của pháp luật về THAHC được tập trung xây dựng, thể chế hóa thành văn bản quy phạm pháp luật trong thời gian gần đây (nhất là từ khi có Luật Tố tụng hành chính năm 2010), đến nay còn nhiều quy định chưa phù hợp với thực tiễn. Vì vậy, việc tìm hiểu thực trạng công tác THAHC, các khó khăn, vướng mắc để từ đó nghiên cứu, đề xuất giải pháp, kiến nghị cấp có thẩm quyền giải quyết là cần thiết.
2. Những khó khăn, vướng mắc từ thực tiễn công tác thi hành án hành chính
Thứ nhất, theo quy định tại Điều 309 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và Nghị định số 71/2016/NĐ-CP thì thủ tục THAHC được áp dụng duy nhất đối với bản án, quyết định hành chính. Trong khi đó, Điều 34 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 quy định:
“Điều 34. Thẩm quyền của Tòa án đối với quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức
1. Khi giải quyết vụ việc dân sự, Tòa án có quyền hủy quyết định cá biệt trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ việc dân sự mà Tòa án có nhiệm vụ giải quyết.
2. Quyết định cá biệt quy định tại khoản 1 Điều này là quyết định đã được ban hành về một vấn đề cụ thể và được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Trường hợp vụ việc dân sự có liên quan đến quyết định này thì phải được Tòa án xem xét trong cùng một vụ việc dân sự đó.
3. Khi xem xét hủy quyết định quy định tại khoản 1 Điều này, Tòa án phải đưa cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền đã ban hành quyết định tham gia tố tụng với tư cách người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan.
Cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền đã ban hành quyết định phải tham gia tố tụng và trình bày ý kiến của mình về quyết định cá biệt bị Tòa án xem xét hủy.
4. Thẩm quyền của cấp Tòa án giải quyết vụ việc dân sự trong trường hợp có xem xét việc hủy quyết định cá biệt quy định tại khoản 1 Điều này được xác định theo quy định tương ứng của Luật Tố tụng hành chính về thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp huyện, Tòa án nhân dân cấp tỉnh”.
Trong thực tế có những vụ việc quyết định cấp quyền sử dụng đất bị Tòa án tuyên hủy, nếu như Tòa án tuyên hủy trong bản án, quyết định hành chính thì được thi hành theo thủ tục THAHC, nếu như Tòa án tuyên hủy trong bản án, quyết định dân sự thì thi hành theo thủ tục THADS (đây có thể được xem là phần hành chính trong bản án dân sự). Trong khi 02 thủ tục thi hành án này rất khác nhau, vì vậy, cơ quan THADS thường gặp khó khăn từ khâu thụ lý đến khi tổ chức thi hành đối với bản án, quyết định dân sự có nội dung tuyên hủy toàn bộ hay một phần quyết định hành chính.
Thứ hai, theo điểm h khoản 1 Điều 311 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, khoản 1 Điều 3 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP và khoản 4 Điều 1 Thông tư liên tịch số 11/2016/TTLT-BTP-TANDTC-VKSNDTC ngày 01/8/2016 của Bộ Tư pháp, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao quy định một số vấn đề về thủ tục THADS và phối hợp liên ngành trong THADS (Thông tư liên tịch số 11/2016/TTLT-BTP-TANDTC-VKSNDTC) thì quyết định về tài sản trong bản án, quyết định hành chính được thi hành theo thủ tục THADS.
Theo Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (được sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định về các hình thức xử phạt, xử lý vi phạm hành chính liên quan đến tài sản thì Điều 21 có quy định về phạt tiền, tịch thu tang vật vi phạm hành chính, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính; Điều 28 có quy định biện pháp khắc phục hậu quả liên quan đến tài sản (buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện vi phạm hành chính hoặc buộc nộp lại số tiền bằng trị giá tang vật, phương tiện vi phạm hành chính đã bị tiêu thụ, tẩu tán, tiêu hủy trái quy định của pháp luật); Điều 119 có quy định biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính liên quan đến tài sản (tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính, giấy phép, chứng chỉ hành nghề).
Trường hợp quyết định xử lý vi phạm hành chính áp dụng các biện pháp trên bị Tòa án tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ, theo quy định hiện hành sẽ được thi hành theo thủ tục THADS vì liên quan đến tài sản; người phải thi hành án trong trường hợp này là cơ quan, cá nhân có thẩm quyền. Có thể thấy điều này qua tình huống như sau tại Bản án hành chính sơ thẩm số 12/2019/HCST ngày 25/9/2019 của Tòa án nhân dân tỉnh QB tuyên: Hủy Quyết định xử phạt vi phạm hành chính số 23/QĐ-CQLTT ngày 21/5/2019 của Cục Quản lý thị trường tỉnh QB, trong đó, hình phạt chính là phạt tiền 10.000.000 đồng, hình phạt bổ sung là tịch thu sung quỹ nhà nước 350 xe máy Honda đối với Công ty TNHH MT. Trường hợp Quyết định xử phạt vi phạm hành chính số 23/QĐ-CQLTT bị Tòa án tuyên hủy toàn bộ, khi bản án có hiệu lực, Công ty TNHH MT có quyền làm đơn yêu cầu cơ quan THADS tổ chức thi hành đối với nội dung liên quan đến tài sản gồm 10.000.000 đồng và 350 xe máy Honda. Quá trình tổ chức thi hành án, vì những nguyên nhân khác nhau mà người phải thi hành án chưa tự nguyện hoặc chưa kịp thời thi hành án sau khi hết thời hạn tự nguyện 10 ngày (Điều 45 Luật Thi hành án dân sự năm 2008, được sửa đổi, bổ sung năm 2014), cơ quan THADS phải tiến hành xác minh điều kiện thi hành án, áp dụng biện pháp vận động, thuyết phục thi hành án hoặc áp dụng các biện pháp bảo đảm, cưỡng chế THADS[2] để tổ chức thi hành đối với vụ việc nhằm thi hành khoản 10.000.000 đồng đã được sung ngân sách nhà nước tại Sở Tài chính tỉnh QB và 350 xe máy Honda thường được bảo quản tại kho của Cục Quản lý thị trường tỉnh QB để trả lại cho người được thi hành án là Công ty TNHH MT. Như vậy, việc áp dụng các biện pháp THADS đối với phần tài sản trong bản án, quyết định hành chính mà người phải thi hành án là Sở Tài chính tỉnh QB và Cục Quản lý thị trường tỉnh QB là chưa phù hợp.
Thứ ba, hiện nay, nhiệm vụ THAHC được giao cho cơ quan THADS, như vậy, cơ quan THADS có nhiệm vụ tổ chức THADS và THAHC. Một trong những yếu tố quan trọng trong công tác THADS là sự phối hợp của chính quyền địa phương khi giải quyết vụ việc (trong xác minh điều kiện thi hành án, cưỡng chế thi hành án…). Tuy nhiên, với công tác THAHC thì cơ quan THADS có nhiệm vụ theo dõi cơ quan nhà nước tự nguyện thi hành, hiện nay chủ yếu là lĩnh vực đất đai, vì vậy, người phải thi hành án là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện. Khoản 2, khoản 3 Điều 14 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP quy định:
“2. Khi nhận được bản án, quyết định của Tòa án, cơ quan THADS phân công chấp hành viên thực hiện theo dõi việc THAHC.
Trong thời hạn 05 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được bản án, quyết định của Tòa án, cơ quan THADS có trách nhiệm ra văn bản thông báo về việc tự nguyện thi hành án gửi người phải thi hành án. Nội dung thông báo nêu rõ thời hạn tự nguyện, trách nhiệm tổ chức thi hành án, việc xử lý trách nhiệm nếu không chấp hành án.
Đối với bản án, quyết định của Tòa án quy định tại điểm e và điểm g khoản 1 Điều 311 Luật Tố tụng hành chính thì phải ra ngay thông báo về việc tự nguyện thi hành án.
3. Trong thời hạn 03 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được quyết định buộc THAHC, chấp hành viên được phân công theo dõi việc thi hành án phải làm việc với người phải thi hành án để yêu cầu thực hiện nghĩa vụ trong bản án, quyết định của Tòa án. Nội dung làm việc phải được lập thành biên bản”.
Trong trường hợp cần thiết, cơ quan THADS có quyền kiến nghị người, cơ quan có thẩm quyền xử lý trách nhiệm đối với người phải thi hành án chậm thi hành án, không chấp hành, chấp hành không đúng hoặc không đầy đủ nội dung bản án, quyết định; hình thức xử lý trách nhiệm gồm xử lý kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức hoặc xử phạt vi phạm hành chính, truy cứu trách nhiệm hình sự, trách nhiệm vật chất. Điều 20 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP quy định:
“Điều 20. Xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức, viên chức trong THAHC
1. Công chức, viên chức có hành vi vi phạm pháp luật về THAHC thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm có thể bị xử lý kỷ luật theo quy định tại các điều 21, 22, 23, 24, 25 và Điều 26 Nghị định này.
2. Nguyên tắc, thẩm quyền, trình tự, thủ tục và các nội dung khác có liên quan đến việc xử lý kỷ luật công chức, viên chức vi phạm trong THAHC chưa được quy định tại Nghị định này được thực hiện theo quy định của pháp luật về xử lý kỷ luật đối với công chức, viên chức.
3. Việc áp dụng các hình thức kỷ luật, thẩm quyền, trình tự, thủ tục xử lý kỷ luật cán bộ vi phạm trong THAHC được thực hiện theo quy định của pháp luật, điều lệ của Đảng Cộng sản Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội và văn bản của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền.
4. Kết quả xử lý kỷ luật được gửi cho Tòa án đã xét xử sơ thẩm, Viện kiểm sát và cơ quan THADS cùng cấp với Tòa án đã xét xử sơ thẩm”.
Trên thực tế, cơ quan THADS khi tổ chức THAHC hạn chế để xảy ra tình trạng cán bộ, công chức, viên chức thuộc cơ quan phải thi hành án bị xử lý trách nhiệm vì điều này còn liên quan đến quan hệ giữa cơ quan THADS và cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác trong công tác phối hợp THADS, đây cũng là một thực tế cần được cân nhắc kỹ lưỡng khi xây dựng, hoàn thiện pháp luật về THAHC.
3. Đề xuất, kiến nghị
Từ những khó khăn, vướng mắc được chỉ ra ở trên, tác giả đưa ra một số đề xuất, kiến nghị biện pháp áp dụng nhằm hoàn thiện pháp luật về THADS và nâng cao hiệu quả trong công tác THAHC như sau:
Một là, lấy ý tưởng từ Điều 1 Luật Thi hành án dân sự năm 2008, được sửa đổi, bổ sung năm 2014 quy định về phạm vi điều chỉnh của Luật Thi hành án dân sự như sau:
“Điều 1. Phạm vi điều chỉnh
Luật này quy định nguyên tắc, trình tự, thủ tục thi hành bản án, quyết định dân sự, hình phạt tiền, tịch thu tài sản, truy thu tiền, tài sản thu lợi bất chính, xử lý vật chứng, tài sản, án phí và quyết định dân sự trong bản án, quyết định hình sự…”.
Theo đó, phần dân sự, tiền, tài sản trong bản án hình sự được Luật Thi hành án dân sự giao cho cơ quan THADS tổ chức thi hành theo thủ tục THADS. Từ đó, tác giả kiến nghị phần hành chính trong các bản án, quyết định dân sự, hình sự cũng cần được thi hành theo thủ tục THAHC để đảm bảo sự thống nhất và hiệu quả cho công tác thi hành án. Vì vậy, Điều 309 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và Điều 1 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung theo hướng mở rộng phạm vi điều chỉnh, quy định thêm thủ tục THAHC áp dụng đối với cả bản án dân sự, hình sự có nội dung tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính, tuyên bố hành vi hành chính trái pháp luật.
Hai là, đề nghị sửa đổi, bổ sung quy định tại điểm h khoản 1 Điều 311 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và khoản 1 Điều 3 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP, theo đó, trong các bản án, quyết định hành chính mà quyết định hành chính, hành vi hành chính được quy định tại Điều 21, Điều 28 và Điều 119 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (được sửa đổi, bổ sung năm 2020) liên quan đến tài sản mà bị Tòa án tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ thì được thi hành theo thủ tục THAHC.
Đề nghị sửa đổi, bổ sung khoản 4 Điều 1 Thông tư liên tịch số 11/2016/TTLT-BTP-TANDTC-VKSNDTC, theo đó, giữ lại nội dung “án phí, bồi thường thiệt hại” được thi hành theo thủ tục THADS vì những nghĩa vụ này có thể quy kết trách nhiệm trực tiếp cho cá nhân có thẩm quyền mắc sai phạm trong thực thi công vụ. Nghĩa vụ án phí sẽ được nộp sung ngân sách nhà nước, nghĩa vụ bồi thường thiệt hại do người có thẩm quyền mắc sai phạm trong thực thi công vụ bồi thường cho tổ chức, cá nhân bị thiệt hại theo quy định pháp luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Đối với các nghĩa vụ “trả lại tài sản, giao lại đất đai” phát sinh trong các vụ việc cơ quan, người có thẩm quyền ra quyết định tịch thu hoặc tạm giữ tài sản, đất đai bị Tòa án xác định là trái pháp luật, với nghĩa vụ này được thi hành theo thủ tục THAHC sẽ đảm bảo hiệu quả, tránh gặp những vướng mắc, khó khăn như đã nêu trên.
Ba là, khoản 3 Điều 14 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP quy định: Trong thời hạn 03 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được quyết định buộc THAHC, chấp hành viên được phân công theo dõi việc thi hành án phải làm việc với người phải thi hành án để yêu cầu thực hiện nghĩa vụ trong bản án, quyết định của Tòa án. Nội dung làm việc phải được lập thành biên bản.
Quy định về thời gian như trên quá ngắn để chấp hành viên chuẩn bị điều kiện cần thiết tổ chức buổi làm việc với người phải thi hành án, vì người phải thi hành án là cơ quan có thẩm quyền, cần có thông báo trước lịch làm việc để cử người có thẩm quyền làm việc với chấp hành viên cũng như chấp hành viên có đủ thời gian để xem xét kỹ lưỡng vụ việc. Vì vậy, đề nghị sửa đổi quy định trên theo hướng tăng thời gian này lên từ 07 đến 10 ngày làm việc để đảm bảo tính khả thi thực hiện trong thực tế.
Bên cạnh đó, Nghị định số 71/2016/NĐ-CP cần bổ sung quy định về trách nhiệm của cơ quan tư pháp thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện trong việc giúp cho Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cùng cấp thi hành nghĩa vụ THAHC.
Đinh Phạm Văn Minh