Thể chế hóa chủ trương, đường lối đổi mới của Đảng về công tác THADS, đồng thời tạo hành lang pháp lý thuận lợi cho công tác THADS trong tình hình mới, ngày 14/11/2008, Quốc hội đã thông qua Luật THADS. Với nhiều quy định được kế thừa có chọn lọc từ Pháp lệnh THADS năm 2004 và đặc biệt là những quy định mới về trình tự, thủ tục THADS, Luật THADS đã tạo điều kiện thuận lợi hơn đối với hoạt động THADS. Bên cạnh những tác động tích cực, sau hơn 12 năm thực hiện Luật THADS và các văn bản hướng dẫn thi hành vẫn còn một số nội dung chưa cụ thể, chưa phù hợp với thực tế, thiếu thống nhất với các lĩnh vực pháp luật có liên quan, chưa có sự điều chỉnh kịp thời những vấn đề nảy sinh trong thực tiễn THADS, cần có sự tổng hợp để có biện pháp giải quyết.
Để phần nào có cái nhìn cụ thể hơn về một số khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện Luật THADS, tác giả xin tập trung phân tích, đánh giá về những khó khăn, vướng mắc trong quá trình kê biên, xử lý tài sản để thi hành án.
1. Biện pháp cưỡng chế kê biên, xử lý tài sản
1.1. Cưỡng chế thi hành án
Theo Điều 46 Luật THADS thì “Hết thời hạn quy định tại khoản 1 Điều 45 của Luật này, người phải thi hành án có điều kiện thi hành án mà không tự nguyện thi hành án thì bị cưỡng chế”.
Do đó, Cưỡng chế thi hành án là biện pháp dùng quyền lực của Nhà nước buộc người phải thi hành án thực hiện nghĩa vụ THADS của họ, do chấp hành viên áp dụng trong trường hợp người phải thi hành án có điều kiện thi hành án mà không tự nguyện thi hành án.
1.2. Kê biên, xử lý tài sản
Kê biên, xử lý tài sản của người phải thi hành án là một trong 06 biện pháp cưỡng chế thi hành án được ghi nhận tại Điều 71 Luật THADS để bảo đảm thực hiện trách nhiệm dân sự hay nghĩa vụ dân sự của người phải thi hành án, theo bản án, quyết định của Tòa án. Theo đó, Nhà nước đã trao cho Chấp hành viên quyền định đoạt tài sản của người phải thi hành án để đảm bảo các nghĩa vụ thi hành án bằng tiền.
Khi Chấp hành viên áp dụng biện pháp cưỡng chế này sẽ ảnh hưởng lớn đến quyền sở hữu, sử dụng tài sản của người phải thi hành án, người có sở hữu chung tài sản với người phải thi hành án, người đang nhận bảo đảm bằng tài sản của người phải thi hành án… nên việc áp dụng biện pháp cưỡng chế kê biên, xử lý tài sản của người phải thi hành án được quy định cụ thể, chặt chẽ trong Luật THADS và các văn bản hướng dẫn thi hành.
2. Một số khó khăn, vướng mắc, những vấn đề cần lưu ý trong quá trình kê biên, xử lý tài sản
Qua hơn 12 năm thực hiện, Luật THADS cũng đã bộc lộ những mâu thuẫn, hạn chế gây khó khăn cho công tác THADS trong việc kê biên, xử lý tài sản, trong đó phải kể đến một số vấn đề sau:
Thứ nhất, về việc kê biên quyền sử dụng đất thuê trả tiền hàng năm
Theo quy định tại khoản 1 Điều 110 của Luật THADS; khoản 1 Điều 175 của Luật đất đai năm 2013 và khoản 5 Điều 79 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật đất đai thì đất thuê của Nhà nước theo hình thức trả tiền thuê đất hàng năm, cơ quan THADS không được kê biên nhưng có quyền kê biên toàn bộ tài sản gắn liền với đất và thực hiện việc thẩm định giá đối với các tài sản đó để đảm bảo thi hành án.
Trên thực tế khi được Nhà nước giao đất để cho thuê, người phải thi hành án đã bỏ tiền để chi phí san lấp mặt bằng, thi công cọc móng (chống lún, sạt lở) để rồi sau đó xây dựng nên các công trình tài sản trên đất. Quá trình tổ chức thi hành án, để xác định giá trị tài sản gắn liền với đất hiện nay còn nhiều quan điểm:
Quan điểm thứ nhất: Đây là khoản chi phí mà trên thực tế người phải thi hành án đã bỏ tiền ra đầu tư để hình thành nên tài sản trên đất. Phần tài sản đã đầu tư vào đất ban đầu không thể tách rời hoặc nếu tách rời thì làm giảm giá trị tài sản trên đất nên vẫn được kê biên, thẩm định giá, bán đấu giá cùng với công trình xây dựng trên đất để đảm bảo thi hành án theo quy định của pháp luật về THADS (Điều 94 Luật THADS).
Quan điểm thứ hai: Chi phí san lấp mặt bằng, thi công cọc móng theo quy định tại khoản 2 Điều 3 Nghị định 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất thì đây chính là chi phí đầu tư vào đất. Theo quy định tại khoản 53, Điều 2 Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật đất đai trong trường hợp này, khi cơ quan THADS đưa tài sản trên đất ra bán đấu giá thì người mua được tài sản phải thỏa thuận với người phải thi hành án về các chi phí vào đất theo quy định trên.
Như vậy, pháp luật THADS và pháp luật về đất đai còn chưa thống nhất trong cách thức xử lý đối với phần giá trị đầu tư vào đất nêu trên. Trên thực tế, nếu áp dụng theo quy định của pháp luật về đất đai (Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ) thì người mua được tài sản trên đất trong THADS sẽ phải thỏa thuận với người phải thi hành án về khoản chi phí này; nếu không thỏa thuận được phải khởi kiện ra Tòa án để giải quyết. Trong khi đó, việc thỏa thuận lúc này không khả thi (người phải thi hành án cố tình chống đối); Tòa án giải quyết mất nhiều thời gian; đồng thời, cơ quan THADS phải tổ chức thi hành đối với Bản án sau. Khi hoàn tất các trình tự trên thì người mua được tài sản mới được Nhà nước ra quyết định giao đất để tiếp tục cho thuê. Như vậy, sẽ ảnh hưởng rất lớn đến quyền lợi của người mua trúng đấu giá. Hoặc người mua thấy quá phức tạp, không mua nữa dẫn đến việc thi hành án không giải quyết triệt để, kéo dài.
Thứ hai, vướng mắc trong việc kê biên quyền sử dụng đất chưa được cấp giấy chứng nhận
Theo quy định tại Điều 110 Luật Thi hành án dân sự năm 2008, Chấp hành viên chỉ kê biên quyền sử dụng đất của người phải thi hành án thuộc trường hợp được chuyển quyền sử dụng theo quy định của pháp luật về đất đai. Người phải thi hành án chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mà thuộc trường hợp được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai hoặc thuộc diện quy hoạch phải thu hồi đất, nhưng chưa có quyết định thu hồi đất thì vẫn được kê biên, xử lý quyền sử dụng đất đó.
Tuy nhiên, Văn phòng công chứng không chấp nhận việc công chứng đối với những trường hợp chưa có giấy chứng nhận theo quy định của pháp luật về công chứng. Dẫn đến việc trên thực tế nhiều tài sản được kê biên, xử lý nhưng sau khi đấu giá thành, người mua được tài sản không được cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu, sử dụng.
Hoặc theo quy định“đối với trường hợp không thu hồi được giấy tờ đăng ký thì cơ quan có thẩm quyền đăng ký có trách nhiệm cấp giấy chứng nhận đăng ký quyền sở hữu, sử dụng tài sản". Tuy nhiên, trên thực tế việc này gặp khó khăn do chưa có các quy định của pháp luật về đất đai hướng dẫn chi tiết việc cấp.
Thứ ba, vấn đề kê biên tài sản của người phải thi hành án trong khối tài sản chung
Liên quan đến việc xác định và xử lý tài sản của người phải thi hành án trong khối tài sản chung của hộ gia đình và của vợ chồng, theo khoản 1 Điều 74 Luật Thi hành án dân sự thì trường hợp chưa xác định được phần quyền sở hữu tài sản, phần quyền sử dụng đất của người phải thi hành án trong khối tài sản chung, nếu đương sự không thỏa thuận, không yêu cầu Tòa án phân chia tài sản chung thì Chấp hành viên yêu cầu Tòa án giải quyết và Chấp hành viên xử lý tài sản theo quyết định của Tòa án.
Để hướng dẫn quy định này, điểm c, khoản 2 Điều 24 Nghị định số 62/2015/NĐ-CP quy định Chấp hành viên tiến hành tự phân chia tài sản chung của vợ chồng, hộ gia đình; nếu vợ chồng hoặc các thành viên trong hộ gia đình không đồng ý với việc phân chia của Chấp hành viên thì có quyền yêu cầu Tòa phân chia tài sản chung; hết thời hạn mà họ không khởi kiện thì Chấp hành viên tiến hành kê biên, xử lý tài sản theo sự phân chia của Chấp hành viên.
Hiện nay, việc xác định và xử lý tài sản của người phải thi hành án trong khối tài sản chung của hộ gia đình và của vợ chồng, đang còn nhiều quan điểm áp dụng pháp luật để thi hành án, cụ thể:
- Quan điểm thứ nhất: Trước khi kê biên, xử lý tài sản chung của vợ chồng; tài sản chung của hộ gia đình, Chấp hành viên cơ quan THADS phải thông báo cho người phải thi hành án và những người có quyền sở hữu chung đối với tài sản, quyền sử dụng đất biết để họ tự thỏa thuận phân chia tài sản chung hoặc yêu cầu Tòa án giải quyết theo thủ tục tố tụng dân sự. Chấp hành viên không được tự phân chia tài sản theo điểm c khoản 2 Điều 24 Nghị định số 62 của Chính phủ. Bởi vì điểm c khoản 2 Điều 24 Nghị định số 62 của Chính phủ trái với khoản 1 Điều 74 Luật THADS năm 2014.
- Quan điểm khác: Trước khi cưỡng chế kê biên xử lý tài sản chung của vợ chồng; tài sản chung của hộ gia đình thì Chấp hành viên xác định phần quyền sở hữu tài sản, phần quyền sử dụng đất theo điểm c khoản 2 Điều 24 Nghị định số 62 và thực hiện kê biên, xử lý tài sản theo quy định pháp luật. Trường hợp có tranh chấp tài sản kê biên thì Tòa án sẽ thụ lý giải quyết việc dân sự theo quy định tại Điều 75 Luật THADS năm 2014 và quy định Bộ Luật Tố tụng dân sự.
Thực tế, Chấp hành viên tự xác định và phân chia còn gặp nhiều khó khăn, cụ thể:
- Về việc phân chia tài sản chung của vợ chồng, được thực hiện theo quy định tại Điều 38, Điều 59 Luật hôn nhân và gia đình, Điều 7 Thông tư số 01/2016/TTL-TANDTC-VKSNDTC-BTP hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật hôn nhân và gia đình. Theo đó, tại Điều 38 Luật hôn nhân và gia đình năm 2014 thì việc phân chia tài sản chung của vợ chồng trong thời kỳ hôn nhân dựa trên nguyên tắc thỏa thuận giữa vợ chồng hoặc yêu cầu Tòa án giải quyết. Đồng thời, theo khoản 2 Điều 59 Luật hôn nhân và gia đình năm 2014 thì khi ly hôn tài sản chung của vợ chồng được chia đôi nhưng phải tính đến các yếu tố: Hoàn cảnh của gia đình và của vợ chồng; công sức đóng góp của vợ chồng vào việc tạo lập, duy trì và phát triển khối tài sản chung; bảo vệ lợi ích chính đáng của mỗi bên trong sản xuất kinh doanh và nghề nghiệp để các bên có điều kiện tiếp tục lao động tạo thu nhập; lỗi của mỗi bên trong vi phạm quyền, nghĩa vụ của vợ chồng… Thực tế, Chấp hành viên không thể xác định được công sức đóng góp của vợ chồng vào việc tạo lập, duy trì và phát triển khối tài sản chung; nếu chia đôi thì chưa đảm bảo quyền lợi của các bên, đồng thời, Chấp hành viên đối diện với rủi ro lớn khi tự phân chia trong trường hợp này.
- Đối với phân chia tài sản của hộ gia đình, cơ quan THADS gặp khó khăn trong việc xác định các thành viên của hộ. Hiện nay, khái niệm hộ gia đình được quy định tại Điều 102, Điều 212 Bộ luật dân sự năm 2015, Khoản 29 Điều 3 Luật đất đai năm 2013, Thông tư số 23/2014/TT-BTNMT ngày 19/5/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT ngày 29/9/2017 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số Nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật đất đai và sửa đổi, bổ sung một số điều của các Thông tư hướng dẫn thi hành Luật đất đai. Theo đó, “Tài sản của các thành viên gia đình cùng sống chung gồm tài sản do các thành viên đóng góp, cùng nhau tạo lập nên và những tài sản khác được xác lập quyền sở hữu theo quy định của Bộ luật này và luật khác có liên quan” và “hộ gia đình sử dụng đất là những người có quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng theo quy định của pháp luật về hôn nhân và gia đình, đang sống chung và có quyền sử dụng đất chung tại thời điểm được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất; nhận chuyển quyền sử dụng đất”.
Nội dung này đã được Tổng cục THADS hướng dẫn tại Công văn số 1987/TCTHADS-NV1 ngày 06/6/2018. Theo đó, căn cứ xác định thành viên của hộ gia đình là hồ sơ đề nghị cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (hồ sơ) và các giấy tờ có liên quan. Tuy nhiên, việc xác định thành viên hộ gia đình theo hồ sơ gặp một số khó khăn như: Trên hồ sơ không thể hiện đầy đủ thành viên hộ gia đình; một số thành viên có tên trong hồ sơ nhưng trên thực tế xác minh thì thời điểm cấp giấy chứng nhận một số thành viên còn nhỏ, mới sinh... chưa có đóng góp vào tài sản chung của hộ gia đình... Do đó, việc xác định thành viên hộ gia đình trên thực tế còn gặp nhiều vướng mắc.
3. Một số giải pháp tháo gỡ khó khăn, vướng mắc
Từ những vướng mắc như đã phân tích ở trên, theo tác giả, cần rà soát toàn diện, tổng kết việc thực hiện Luật THADS để đề nghị sửa đổi, bổ sung Luật THADS trong thời gian tới. Tuy nhiên, trước mắt đối với mỗi vướng mắc, tác giả xin đưa ra một số quan điểm để giải quyết như sau:
Thứ nhất, là về việc kê biên quyền sử dụng đất thuê trả tiền hàng năm
Theo tác giả thì cơ quan THADS cần tổ chức thi hành án đúng quy định của pháp luật THADS và các pháp luật khác liên quan. Trong trường hợp này, cần phân định trường hợp: Nếu phần đầu tư vào đất là các cột móng chống lún gắn liền với tài sản là các nhà xưởng trên đất thì cần áp dụng quy định tại Điều 94 Luật THADS để kê biên cùng với tài sản trên đất để xử lý đảm bảo thi hành án. Các phần chi phí còn lại như chi phí san lấp mặt bằng...thì áp dụng quy định tại Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật đất đai
Thứ hai, vướng mắc trong việc kê biên quyền sử dụng đất chưa được cấp giấy chứng nhận.
Theo tác giả, cơ quan THADS cần báo cáo Ban chỉ đạo THADS cùng cấp để chỉ đạo các cơ quan chuyên môn thực hiện đúng quy định tại Điều 101 và 106 Luật THADS. Bởi lẽ, theo quy định tại Điều 156 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì: “Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau”. Trong trường hợp này, Luật THADS được sửa đổi, bổ sung năm 2014 sau Luật Đất đai năm 2013. Do vậy, khi Luật Đất đai chưa quy định trong trong hợp nêu trên thì về nguyên tắc phải thực hiện theo quy định tại Luật THADS. Theo đó, khoản 4 Điều 106 Luật THADS quy định: “Trường hợp tài sản là quyền sử dụng đất, nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất mà không có hoặc không thu hồi được Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất thì cơ quan có thẩm quyền có trách nhiệm cấp Giấy chứng nhận theo quy định của Chính phủ.”
Thứ ba, vấn đề kê biên tài sản của người phải thi hành án trong khối tài sản chung
Hiện nay, Đảng và Nhà nước ta quyết tâm trong việc đấu tranh phòng ngừa và xử lý đối với các vụ việc tham nhũng nên thời gian qua, các cơ quan tố tụng đã xử lý rất nhiều vụ án kinh tế, tham nhũng lớn. Như vậy, cơ quan THADS phải tổ chức thi hành đối với các vụ việc nêu trên. Việc phân chia tài sản chung liên quan đến loại việc này vô cùng phức tạp và khó khăn. Do đó, theo tác giả thì về nguyên tắc phải thực hiện theo quy định tại khoản 1 Điều 74 Luật THADS và đề nghị Tòa án nhân dân tối cao có hướng dẫn cụ thể các Tòa án địa phương thực hiện thống nhất việc thụ lý xét xử phân chia tài sản chung.
Vụ Nghiệp vụ 1, Tổng cục Thi hành án dân sự